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【案情介紹】
1988年9月，某縣衛(wèi)生防疫站在食品衛(wèi)生法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)個(gè)體戶陳××患有活動(dòng)性肺結(jié)核，不宜從事飲食業(yè)，于是依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法(試行)》第三十七條第二款，決定請(qǐng)求縣人民政府同意后吊銷其衛(wèi)生許可證，責(zé)令陳某停止?fàn)I業(yè)。1993年6月縣衛(wèi)生防疫站發(fā)現(xiàn)陳某仍然從事飲食業(yè)且非法經(jīng)營(yíng)入口食品，縣衛(wèi)生防疫站經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)陳某的肺結(jié)核仍未治愈且繼續(xù)從事食品生產(chǎn)，于1993年7月2日作出決定：1.責(zé)令陳某寫出書面檢討。聲明不再?gòu)氖逻`法飲食業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。2.對(duì)陳某罰款900元，3.請(qǐng)求縣政府同意后再次吊銷其衛(wèi)生許可證，并追究有關(guān)責(zé)任人員對(duì)陳某頒發(fā)衛(wèi)生許可證的責(zé)任，陳某學(xué)習(xí)了《食品衛(wèi)生法》，認(rèn)識(shí)到自己行為的錯(cuò)誤。于是停止?fàn)I業(yè)，去外地求醫(yī)求診。1995年9月陳某病已治愈便返回縣城，9月6日向縣衛(wèi)生局申請(qǐng)衛(wèi)生許可證?？h衛(wèi)生局調(diào)查認(rèn)為陳某曾兩次因肺核被吊銷衛(wèi)生許可證，不宜再頒發(fā)，于是對(duì)陳的申請(qǐng)不予理睬。10月1日在申請(qǐng)滿一個(gè)月且衛(wèi)生局無(wú)答復(fù)的情況下，陳某提起行政訴訟，要求法院判令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，頒發(fā)食品衛(wèi)生許可證。
【審理結(jié)果】
10月16日法院正式受理此案，27日開庭審理，被告答辯中指出，陳曾兩次患肺結(jié)核違反食品衛(wèi)生法從事食品衛(wèi)生生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為了防止違法行為再次發(fā)生，使決定對(duì)陳的申請(qǐng)予以拒絕，故未答復(fù)陳的申請(qǐng)。人民法院參照該省《省內(nèi)個(gè)體戶申請(qǐng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生許可證管理辦法》結(jié)合陳某病愈的事實(shí)及符合衛(wèi)生法其他條件的證據(jù)，判決行政機(jī)關(guān)不作為行為違法，依法判決其15天內(nèi)作出答復(fù)并依《辦法》頒發(fā)衛(wèi)生許可證給陳某。陳與縣衛(wèi)生局均服判，11月5日一審判決作出，在法定期限內(nèi)原被告均未上訴，一審判決生效。
【法律問題】
結(jié)合本案分析《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》與試行法對(duì)食品衛(wèi)生許可證發(fā)放的規(guī)定。
【問題解說】
食品衛(wèi)生涉及到千百萬(wàn)人的健康，為了防止病從口入盡量減少食品污染，我國(guó)《食品衛(wèi)生法》試行法與新法都規(guī)定從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的必須申請(qǐng)衛(wèi)生許可證，對(duì)申請(qǐng)衛(wèi)生許可證的有關(guān)制度也作了規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法(試行)》第二十六條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販，必須先取得食品衛(wèi)生行政部門發(fā)放的衛(wèi)生許可證方可向工商行政管理部門申請(qǐng)登記，未取得衛(wèi)生許可證的，不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”新法第二十七條也作了同樣的規(guī)定。
衛(wèi)生許可證的發(fā)放管理。試行法第二十六條第二款、新法第二十七條第三款均規(guī)定：“衛(wèi)生許可證的發(fā)放管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門制定。”各省級(jí)衛(wèi)生機(jī)關(guān)可發(fā)布規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)定申請(qǐng)衛(wèi)生許可證的格式、程序、受理機(jī)構(gòu)、答復(fù)期限等，它只能規(guī)定申請(qǐng)衛(wèi)生許可證的程序事項(xiàng)，對(duì)于申請(qǐng)條件，必須以《食品衛(wèi)生法》和地方性法規(guī)為依據(jù)。
衛(wèi)生許可證的發(fā)放機(jī)關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》第三條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生工作。”第三十二條規(guī)定了縣級(jí)以上食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)。公民、法人申請(qǐng)衛(wèi)生許可證應(yīng)向法定機(jī)關(guān)申請(qǐng)，除法律、法規(guī)另有規(guī)定時(shí)，一般由縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門發(fā)放。
不頒發(fā)衛(wèi)生許可證的責(zé)任。公民法人符合《食品衛(wèi)生法》對(duì)食品衛(wèi)生、食品添加劑的衛(wèi)生等標(biāo)準(zhǔn)，且接受食品衛(wèi)生管理，符合有關(guān)法律規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)頒發(fā)衛(wèi)生許可證對(duì)不予頒發(fā)的公民、法人可以依據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款第(四)項(xiàng)“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，若行政機(jī)關(guān)不是以法定條件不合格為由而是以其他理頒發(fā)許可證，人民法院可責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職責(zé)。
違法頒發(fā)衛(wèi)生許可證的責(zé)任。食品衛(wèi)生是一項(xiàng)艱巨的工作，它需要食品衛(wèi)生監(jiān)督員和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)忠于職守，不能以權(quán)謀私，對(duì)符合法定條件的才頒發(fā)許可證。鑒于不少機(jī)關(guān)在行政許可中視許可為特權(quán)，拿、卡、搶、要，不認(rèn)真審查生產(chǎn)經(jīng)莒得是否具備條件，只要送禮或是熟人就予以頒證，導(dǎo)致不少食品衛(wèi)生違法行為的發(fā)生，新食品衛(wèi)生法在法律責(zé)任一章中特別規(guī)定了第五十一條：“衛(wèi)生行政部門違反本法規(guī)定，對(duì)不符合條件的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)放衛(wèi)生許可證的，對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分，收受賄賂的，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。”第五十二條規(guī)定：“食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守，營(yíng)私舞弊的，造成重大事故構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。”本案中陳某知錯(cuò)能改，在他肺結(jié)核病治愈以后，各項(xiàng)條件均符合申領(lǐng)衛(wèi)生許可證的條件，衛(wèi)生行政部門一般應(yīng)核準(zhǔn)發(fā)放衛(wèi)生許可證?？h衛(wèi)生局不是以陳某不符合法律規(guī)定的條件，而是以陳某以前兩次違法為由不予頒發(fā)衛(wèi)生許可證是錯(cuò)誤的不作為行政行為，它未考慮陳某已符合法定條件的事實(shí)。人民法院在審理中參照省衛(wèi)生部門的《省內(nèi)個(gè)體戶申請(qǐng)衛(wèi)生許可證管理辦法》不妥，該辦法和上低于規(guī)章，不具有參照力，僅有證明力，但人民法院對(duì)被告不作為違法的審理是合法的，所以雙方當(dāng)事人均服判。在公民申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證行政機(jī)關(guān)不作為而形成的行政案件中，法院要著重審查被告行為即不頒發(fā)許可證的不作為是否有法律仍據(jù)和事實(shí)依據(jù)，本案被告就是缺乏事實(shí)根據(jù)而敗訴的。