張靜：鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權（上）

發(fā)布日期：2009-05-16 文章來源：互聯(lián)網

引言

　　在理想的狀態(tài)下，國家進入鄉(xiāng)村秩序的方式通常有兩種，一是立法進入方式，即以國家頒布的法律作為規(guī)范基層秩序的標準，在這種情況下，基層政權是執(zhí)行國家法律的機構，它不應當有獨立的立法權（除非特別授予之），而是以監(jiān)督國家法律的實施為工作目標。二是仲裁進入方式，即不直接干預基層的管制規(guī)則，而是在對方出現(xiàn)問題時介入裁定是非。由于裁定的結果須基層機構去執(zhí)行，因此裁定的權威性不能不極大地依賴于執(zhí)行者，而且，由于裁定進入的暫時性-它通常只針對某個單一的事件，其處理結果不能擴散-成為其他事件遵循的范例-在這種情況下，基層組織往往發(fā)展出自己的規(guī)則處理事件。這些規(guī)則并非由國家頒布，但在多數(shù)情況下亦未遇到對方明顯的禁止，即處于事實上的默認狀態(tài)。當出現(xiàn)了基層組織不能或不想自己解決的問題、希望他者介入的時候，它需要“邀請”國家進入、并提供資料或對方要求的幫助。

　　在中國鄉(xiāng)村多發(fā)生的情形接近第二類。在這種情形下，基層組織的重要不僅在于他的官方授權地位，而且在于它是一種相對獨立的、在某種情況下甚至是排它性的管轄機構。“相對獨立性”意味著，除了執(zhí)行國家法令之外，在鄉(xiāng)村的局部范圍里，它們往往有在長期實踐中被承認（默認）的相當部分“立法”及“司法”權力。這些權力未必代表國家，但卻比后者的權威性毫不遜色；在執(zhí)行方面，它們享有相當程度的選擇空間；在聯(lián)系國家的進入方面，基層組織具有“邀請”及選擇-辨別哪些事交給外面（上面），哪些事內部解決-的權力。而“排它性”意味著基層組織的立法和管轄權并不能輕易被它者替代或廢除，或者，即使在理論上存在這樣的可能，實際上也會因為缺少執(zhí)行機制而擱淺。

　　所有這一切，在鄉(xiāng)村秩序中構成了一系列重要的社會建制或制度基礎，它們和其它制度-比如土地集體所有制、集體稅賦結算制等-共同作用，維系著現(xiàn)階段基層組織的支配地位。這種支配地位，在我看來，雖然因經濟組織方式的非集體化發(fā)展受到一定影響，但并沒有得到根本性的改觀。這些社會建制之所以特別，在于村民各項行動的正當性-依據通常的分類，有政治（選舉）、財產（收益）和社會（福利）權利-傳統(tǒng)上是由“村莊”這個社會單位界定（或否定）的，而且，這種界定通常并不需要依據更大范圍的憲法，就是說，對于村民各項權利的保護主要由前者而非后者承擔。雖然憲法在理論上應當具有這樣的作用，但是，這種作用往往僅限于抽象的表述一般性原則方面，而在具體的實踐中，這些一般性原則往往被樹之高閣，相反，村莊組織對村民分享權利資格的界定權，則長期受到社會個體及組織、甚至是更高級組織的承認。結果，在鄉(xiāng)村基層，對于村民各項權利的界定與管轄并沒有分開-由理論上的不同單位行使，而是緊密地聯(lián)系在一起。這種現(xiàn)象，使得對村民正當行動的界定成為基層組織主要的管轄內容之一，如果村民離開了村級組織的管轄范圍，就等于放棄了應當分享的各項權利。

　　這樣的情形，為我們思考下列問題提供了一種分析方向：在基層組織因“利益分離結構”的作用、缺乏社會支持基礎的條件下，是什么使得基層權威的地位得以延續(xù)？看起來，如果僅僅看到基層結構的不穩(wěn)定一面，就無法理解基層社會基本秩序綿延不斷的現(xiàn)實。當然使用權威主義模式的觀察者可以爭辯說，這種秩序源于基層政權的強力控制，但若僅僅如此，我們何以解釋，現(xiàn)今農民依賴市場的普遍發(fā)展，并沒有使基層政權的權威根本解體？這個問題讓我們不得不假定，上述社會建制（social constitution）支持并鞏固著基層政權的地位、從而使其成為農民生存所需依賴的機構。這些社會建制在必要的時候邀請來自上層的支持，但通常它具有相當自主的地位，能夠獨立地起作用。借助這種地位和作用，基層政權“給予”了村民作為社會成員的位置，有了這個位置，村民才能具有現(xiàn)實的“權利”，才能發(fā)展出他和社會公共體制發(fā)生聯(lián)系的渠道，諸如他從事經濟交易，申請公共援助，接受公共物品分配，接受服務和福利的渠道。而在此之外，他們的權利界定雖然能夠找到可查證據，但因為缺少現(xiàn)實的制度基礎支持-沒有執(zhí)行機構幫助其實現(xiàn)權利，這些權利只具抽象的意義。

　　本章選擇使用來自各地的、主要是當代的、成文或不成文的“鄉(xiāng)規(guī)民約”資料，觀察地方權威的管轄權及其性質，在我看來，它們能夠在相當程度上、反映基層政權控制轄區(qū)的某種制度性基礎。雖然許多鄉(xiāng)規(guī)民約只具有文字表述的意義[2]，它通常是應上級的要求而定，作為“依法治村”的證據，在實踐中并不總是能夠得到嚴格的執(zhí)行，但是，對于我們觀察的基層組織而言，它們仍有不可多得的涵義。原因是，這些鄉(xiāng)規(guī)民約基本上是由基層組織、或其委托的人士起草，并在基層組織中得到廣泛認同的作品，因此它們在相當程度上，能夠反映這些人對于其權利、權力、責任、義務和管制方法的認識。

　　本章關注的中心問題，是在低度穩(wěn)定的結構中，基層社會的秩序為什么仍然得到延續(xù)？處理這樣的問題，需要認識基層治理中的另一些因素、尤其是，需要認識其綿延不斷的制度基礎，如何在抑制結構的不穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。在文尾部分，我將就與此相關的“國家政權建設（管轄權威的深入）”問題，做一初步的、嘗試性的討論。

　　村莊“成員”資格

　　據史書記載，鄉(xiāng)村“人丁”登記在中國具有相當長的歷史，它始發(fā)于西周末年，開始是為戰(zhàn)事“補充兵力”所為（《國語。周語上》）。但后來鄉(xiāng)村戶籍登記制度的發(fā)展，顯然更與稅賦稽征有關：它不僅是調役兵役的依據，而且成了控制稅納逃避的方法。在傳統(tǒng)中，稅賦及其減免計算都以勞動力和田畝為依據，因而戶口登記總是和財產登記相關聯(lián)，而“財產又以田地為要，沒有住宅”（陳明光，1996：28）[3]，這說明稅納依據中的“財產”部分，傳統(tǒng)上主要以田地為計算單位。因此，掌握田地和人丁資料的團體或組織便擔當起了記錄的重任，而這種任務顯然非基層莫屬。

　　財產與人丁的共同登記，不僅建立了戶口與稅賦的關聯(lián)，也建立了鄉(xiāng)民與某種基層“公共”組織的確定關系，它需要一種基層組織去記錄、查實并擔負戶口變更的工作。而這個組織的功能并不單一，它不僅記錄和查實戶口，還對記錄在冊的，納入組織的人實施管理、照顧和保護的責任。對于村民個人而言，如果他失去了在冊的單位，在獲得卸去稅負“自由”的同時，也同時失去了與公共組織聯(lián)系的途徑。在通常意義上，這種“失去”聯(lián)系的游離狀態(tài)也許并不重要，但在出現(xiàn)問題需要求得公共組織幫助的時候，其受到保護的身份就會遇到麻煩，對方完全可以一句“不歸我們管”，推卸自己的責任。另外，由于教育、福利、養(yǎng)老等社會服務供給通常是由基層組織擔負的，離開了組織的登記范圍，就意味著放棄這些服務的享用資格（用現(xiàn)在的話說，就是放棄“權利”）。因此，戶口制度不僅僅是出于管制的需要把農民人丁劃為區(qū)域，更重要的是，它建立了對農民、作為社會成員應有的各項資格/權利的界定（承認）單位。這樣的單位，在鄉(xiāng)間，傳統(tǒng)上是區(qū)域性的。

　　時至現(xiàn)今，區(qū)域管轄的辦法一直延續(xù)著，這使基層政權和農民在該區(qū)域中的成員資格認定關系密切。有人根據戶口制度與稅賦的關聯(lián)判定“國家政權建設”在鄉(xiāng)村的展開，而實際上，人們很難在上級的戶口管理部門查到確切的村民戶口，原因是這些戶口不僅由基層登記、自下而上地進行，而且在基層查對、更改并取得承認。在國家部門，戶口只是備案用做各種統(tǒng)計的依據，鄉(xiāng)村福利并沒有由國家提供，鄉(xiāng)村稅務也不由國家單位直接收取，而基層管制中的所有事項，都須以對戶口的承認為據。可以說，掌握戶口及其實際意義者，基層是也。戶口雖然是上級分發(fā)補助的依據，但更多的時候，他們需要依賴基層的上報和不斷確證，這無形中給了基層通過“報戶”而控制稅、賦、役、捐、免的權力。戶口登記背后的東西如此重要，以至對登記的基層監(jiān)督也在一些地方發(fā)展起來：在本世紀30年代的河北豐潤，一位地主將自己的10頃田登記為5頃以逃避地捐，曾被人發(fā)現(xiàn)受到處罰[4]，而發(fā)現(xiàn)和處罰的實施都是來自鄉(xiāng)里組織而非國家稅官。這一證例表明，在村民登記及其成員資格確認方面，基層組織的“歷史”作用由來已久，只是在不同的時期，這種組織的組成（成分）不同而已。

　　與歷史相比，當代的鄉(xiāng)規(guī)民約對戶口的重視沒有大的改變，它仍然以戶口登記的年齡、性別及其田地作為提供公共勞賦的基本依據，其理由是田地的公共所有性質。隨著社會流動的增加-許多農民將自己的田承包給他者，并安排由對方負擔各種公糧稅費，自己進城打工，但他們總保持著對出租土地的收回權，以防止失去城中工作時缺乏生存資源。沒有使用田地的村民雖暫時免去了稅負，但沒有因此也免去該管轄單位中的村民資格，同樣，外來的承包者也沒有因此而獲得永久的村民資格，這正是上述社會建制的作用-人們可能以各種方式逃稅或代稅，卻不愿意放棄戶口涉及到的、對村莊公共資源的占有或分配權利-例如承包、租房經商、宅基地的擁有、及（村級）社會福利的分享權。這些權利顯然并不能輕易地從其它組織中得到，盡管他們承認，最后也必須由原來的村級組織承擔。雖然流動使得戶口控制的困難增加，但無論人們是否認識到、或是否這樣聲稱，戶口與村民在本地區(qū)的社會成員身份，及由此生發(fā)的享用本地資源的基本權益相關，是顯而易見的。那么，基層政權由于戶口登記而生發(fā)的、對村民成員資格的確定，乃至對其應當享用的基本社會權益的界定地位，也是顯而易見的。

　　于是，幾乎所有的鄉(xiāng)規(guī)民約都嚴格規(guī)定村內和村外成員的區(qū)別，外來人口即使是短期的，也需要辦理登記。對這種區(qū)別的重視，在于不同人享受的待遇（權利）或義務有異，村民需要進入某一個具體的管理單位，以便明確利益分享、受到保護、接受管理的范圍。在南方的發(fā)達地方，一個村莊管轄的戶口復雜而類別多樣，有人屬于鄉(xiāng)管戶口，比如教師，他們有工資，便不再分配土地，也不必出義務工；有些地方屬于農村戶口的教師，沒有村務議事和選舉權（梨樹某村）；有人屬于農業(yè)戶口，農業(yè)戶口中又有吃商品糧者（自購糧，村莊沒有義務負責其糧食供應問題）或吃農業(yè)糧者（自打糧，村莊有義務分配口糧田以維持其生計）。前者與普通的農戶不同，他們往往被視為有其他收入的人，所以不能自然具有與他人同等的享用村莊資源的權利。一些鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，這樣的人如果居住在鄉(xiāng)村，需要另外交納“福利”基金。這些不同身份的人各自的權利義務及福利待遇，都以戶口登記中的身份確認為據，而且不可以隨意改變。無論是否明文規(guī)定，事實上，享受村辦各項公共及公益事業(yè)利益者，必須是戶口在冊、受到身份確認的村民，否則就需要附加條件。

　　“凡戶口在我村的村民享有以下權利：憲法規(guī)定的權利；參加村務活動，提出建議和批評，監(jiān)督干部工作的權利；選舉和被選舉權；享受各種公共事業(yè)利益的權利”。[5]

　　一般來說，村民的身份隨著婚姻、出生和去世狀況而變化，遷出者往往被要求加上更多的義務：

　　“凡經批準遷出我村的農業(yè)或非農業(yè)戶口必須交納福利基金，外地的每人交納500元，原籍是本村的，每人交納200元，空掛戶口的，按常駐戶口交納的50%，否則不予落戶。戶口轉出時，一律不退款”。[6]

　　這些規(guī)定，不能不使人聯(lián)想起公共服務的供給單位。對村民的公共需要提供“管理”的機構，理論上應是國家在基層的代理機構，但在農村地區(qū)的慣例是，非特別情況下-諸如自然災害等-國家并沒有這部分責任，國家多受理由機構或組織、或轄區(qū)整體提出的訴求，個人或家庭事件則習慣上交由基層組織負責。于是戶口記錄便成為提供村莊“公共”服務的憑據，基層政權有權根據資源的多寡和需要確定條件，比如嫁出者遷出，嫁入者遷入，但遷入者需要有資格認定，這些認定又隨著情況而變化：當需要技術人員時，就以戶口作為吸引的條件之一-等等。進入戶口的條件由基層政權控制，進入或遷出，理論上需要上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準，但上級“批準”所賴的資料、理由和解釋由村莊掌握，因而多數(shù)情況下，報批不過是走過場?；鶎诱嗾莆罩鴳艨谶M入的條件和辦理程序，以此做交易的也不在少數(shù)。“外村人”意味著不能和村里人享受同樣待遇-不分宅基地或只能高價購買，承包費用高，房租高，電費高，沒有選舉和議事權，不能享用村里提供的福利等，但是這些人卻被要求義務同當，“負擔”同當，這種“不公平”的處理，更加印證了成員資格及其權利界定單位的局部性質。在這種區(qū)域性的、嚴格的戶口制度下，“內”“外”成員的不同身份，標志著村民個人的權益范圍和保護這些權益的責任組織不同。

　　第六十一條：有下列情形之一者，可以到太平定居：與太平居民結婚；太平村民的婚生子女；對太平有重大貢獻者；來太平投資辦企業(yè)者；其它由村委會審定，并報人民政府同意者[7].

　　嚴格區(qū)分說明對本村“成員資格”的承認或否認。只有“有常駐戶口的村民享有同等的權利”[8]，正式成員應當是有常駐戶口者，而外部的，外來的、暫時的居住者則不具有相同的身份。不同身份會通過一系列不同的權利、安全提供和福利享用區(qū)分出來，比如本村居民有優(yōu)先和優(yōu)惠的土地承包權，宅基地和口糧地分配權，集體收益的分配權，兒童免費教育權，申請補助權，在本村的選舉權和被選舉權，參加村務活動，提出建議、批評的的監(jiān)督權利，討論決定村中重大問題的權利，享受村中各種公共物品和公共服務的權利；而外來人不能擁有相同的權利，除非他“為本村作出巨大貢獻”，或是付出所要求的代價-通常比對本村村民苛刻，才有可能“經過討論”被接納為“有同等權利”者。

　　四十六條：非本村村民在我村建房的，每平方米收費35元；五十五條：一切戶口的遷出必須嚴格登記，存檔，交清一切費用（提留、攤派、借貸）。

　　五十六條：戶口遷入原則上要凍結，但特殊情況，如企業(yè)聘用的師傅、往來單位的主要領導、上級領導的后顧之憂申請入戶的，經總支委會研究，報鎮(zhèn)委派出所批準，否則不予入戶。

　　五十七條：入戶人員必須交納入戶費500元，特殊人員的減免，根據本人的貢獻，經集體研究決定。

　　五十八條：凡1981年以后入戶的，沒有特殊專長和重大貢獻的，不安排就業(yè)、建房和農轉非，子女上學無優(yōu)惠待遇。[9]

　　這些規(guī)定的用意，除了限制資源分配之外，還在于識別成員，明確單個成員的身份歸屬－確認某人屬于某一個管轄單位、或管轄組織。同城市的非流動人口一樣，鄉(xiāng)村社會的成員并不以個體的方式存在－這種人會因缺少社會建制中的確切身份（states），失去對自己正當權益的保護組織的照顧，他們的存在需要經過基層組織的“確認”，因而管轄單位具有村民社會身份的界定權－證明其正當權利的作用。村民如果進入其他的社會組織，則不能自己說明自己的來路，必須由基層組織證明、并轉移“介紹”其社會身份，否則沒有其它的組織愿意、或有義務對個體擔負同樣的責任，這時個體很有可能被排除在社會建制的保護之外，受到歧視性對待。鄉(xiāng)村基層有很多沖突證明了這一事實的存在。

　　常村村民薛某（男）1988年與鄰村婦女王某結婚，婚后生一子。由于婆媳、夫妻關系惡化，二人于1991年離婚。根據當?shù)仫L俗，王某應攜子遷出戶口，但她不從，反而招婿進村再結婚，而薛某亦另組家庭，并有一子。兩戶發(fā)生土地爭執(zhí)，王某認為，自己仍是村民，有正當戶口，不應交出從前分給她和兒子的土地。她上告法院村莊的收地行為侵權。法院根據戶口登記，判決王某及其子繼續(xù)擁有結婚時該村分配的土地4.86畝。但村委會根據鄉(xiāng)規(guī)民約，將王作應遷出戶口者看待，并決定將其土地收回，分給薛某的新媳婦和兒子使用[10].

　　在這個例子中，對村莊成員資格的確定有重要意義。我們看到，不僅這種確定權位于非常基層的位置上，而且它一旦確立，就很難被鄉(xiāng)規(guī)民約以外的其它法律所約束或廢除。在一般情況下，對村民成員資格的確定主要是村一級的權力，這種權力受到村民的廣泛承認，具有相當?shù)?ldquo;合法性”，甚至，在村級確認和上級法律部門的確認發(fā)生沖突時，村民輿論站在鄉(xiāng)規(guī)民約一邊。對于村民來說，他們承認的戶口，才能享用村莊資源的分配，“不承認”戶口依據的是鄉(xiāng)規(guī)民約，它支持剝奪該村民享有土地的“合法”權。在上述例子中，雖然法院已經判決，但這種判決需要依賴村莊對戶口資格的確認，缺乏確認，判決對鄉(xiāng)規(guī)民約難以發(fā)生效力。如果確認村民資格的權威在基層政權，而后者以自己的法規(guī)、而不是法院的法規(guī)為根據，我們很難認為，該村民確實受到其他法律的有效保護。一些鄉(xiāng)規(guī)民約意識到矛盾的存在，規(guī)定“與國法沖突者以后者為準”，但村級政權對鄉(xiāng)規(guī)民約的解釋權又是絕對的，通常是在鄉(xiāng)規(guī)民約解決不了的情況下，才送官法辦。在四川一個類似的糾紛發(fā)生后，村民代表會議曾“否決”了法院的判決，集體反對兩位外來的、但已與本村男子離婚的女子繼續(xù)擁有村民戶口、并領取土地補償金。他們的理由是，保護村莊公共財產免受“外人”的貪圖[11].

　　村民享用權利的條件

　　村內、外成員資格的確認遵循歷史上的自然居住原則，但否認資格則由基層組織控制，因此在不同的鄉(xiāng)規(guī)民約中，都確定了不盡義務者將被剝奪的權利。顯然，這些權利在鄉(xiāng)規(guī)民約的設置中并不是與生俱來的，它們必須被基層組織認定后方可生效。

　　“凡戶口在本村的村民，年滿18-55周歲者，除民辦教師、幼兒教師，在校學生、五保戶、特困戶、殘疾人、傷殘軍人外，都要負擔義務工和積累工。義務工原則上以勞為主，可以以資代勞，每個工按5元計算。非集體統(tǒng)一組織的戶辦、聯(lián)辦工程用工，不能抵減義務工”。[12]

　　“每個村民在村內都有下列義務：（1）遵守村民自治章程，執(zhí)行村民會議、村民代表會議和村民委員會的決定和決議；（2）按時完成村民委員會分配的各項任務；（3）團結互助、尊老愛幼，維護集體利益，同一切危害破壞村民利益的行為作堅決斗爭；（4）自覺開展移風易俗、爭創(chuàng)文明村文明戶的活動”[13].

　　否則所有“權利”將被取消：

　　“堅持權利和義務的一致性，對太平村不盡義務者，不得享受太平村民的權利及優(yōu)惠經濟待遇”（同上，頁464）。“村民有享受本村舉辦的各項公共和公益事業(yè)的利益和權利，但未履行義務的村民除外”。

　　這些條件能夠提出，村莊組織必須有足夠的力量來支持它所要求的東西，這意味著，它必須能夠提供上述權利聲稱中的基本內容，從而使得村民有所倚賴，同時，它還需要掌握懲罰手段，以幫助違規(guī)者認識他的處境-預見他繼續(xù)違規(guī)的后果。這兩個方面都同村莊財產制度有關。村莊財產主要由不動產組成，財產的靜止不動（只有承包，相當于租地）、或阻止其流動、或只有村莊政權有權決定讓其流動（進行交易），是現(xiàn)今村莊財產管理的主要形式。它限制了外部人對財產的競爭，促使村莊財產的封閉和集體管理，從而使得以個體產權為基礎經濟交易、以及由此發(fā)生的經濟機會大大減少。這非常有利于村莊組織對經濟機會的壟斷，這種壟斷，即其對經濟機會的絕對占有地位，是其上述“懲罰”手段的主要來源。它們非常方便構成服從義務的條件，因為村民依賴這些財產創(chuàng)造經濟機會。一些鄉(xiāng)規(guī)民約為了保證村民義務的實施，將義務工納入土地承包合同的管理，即未接受無報酬的建勤工和勞動積累工者，在承包土地的合同（權利）方面將遇到麻煩：

　　“建立健全建勤工和勞動積累工的管理制度，村委會把兩工納入土地承包合同管理，保證兩工的落實”。[14]

　　享用權利的條件規(guī)定，使得村政權得到制定條件、及處罰違規(guī)的權力，而且這種權力相對于其他法律有著優(yōu)先地位，至少也有平行的地位，這種地位多由村莊政權自己授予自己。在村級班子心目中，鄉(xiāng)規(guī)民約與其它外部法律具有同等甚至更高的效力，這種效力一再被各種鄉(xiāng)規(guī)民約重申，使之家喻戶曉：

　　“被有關部門依法處理的，按本村規(guī)民約也應處理的，可以并處”：“凡在本村轄區(qū)內的違法亂紀事件，適用本村規(guī)民約處理；本村規(guī)民約由村委會負責實施和解釋”[15].

　　“凡違反本村規(guī)民約的，在必要時村民委可向有關部門提出建議，如吊銷執(zhí)照、停止營業(yè)、辭退公職、行政處分等。對屢教不改情節(jié)嚴重的，除有關部門依法處理或本村規(guī)民約明確規(guī)定的處罰之外，村民委還可以作出如下處理；（1）用廣播予以批評教育；（2）處200元以下罰款；（3）在村辦企業(yè)做工的，給予辭退；（4）不享受或暫緩享受村里的優(yōu)惠待遇”[16].

　　一些謹慎的鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定了不服者的上訴權利，但多數(shù)則只有“按規(guī)定處罰”的字樣，而“規(guī)定”顯然由基層政權制定。這些處罰純屬民間性質，它處理的是尚未達到立案標準，亦未觸犯國家法律者。一些處罰規(guī)定詳盡，一些則了了數(shù)語，給了規(guī)定者隨機應變的空間。

　　“凡對工農業(yè)生產造成損害，情節(jié)較輕，尚未觸犯國家法律者，分別罰款100-200元，損害較重者罰款500元；凡不遵守規(guī)定造成公共財產損壞或影響公共秩序者，除賠償外，罰款10-30元，較重者罰款50-100元以上；偷樹木罰款5-10元，沒收工具；傷害林木罰款5元，鋤樹頭者罰款5元；偷水果每斤罰款5-10倍；偷魚每斤罰款5-10元；偷花生每斤罰款3-5元；偷甘蔗每條罰款2-3元；偷工作產品，尚未達到公安機關立案標準者，責令退回，每次罰款20-50元，最高罰款100元；偷竹每次罰款50元，沒收工具；偷鳥罰款5元；賭博者，除公安機關處理外，另罰款30-60元。以上罰款經群眾討論按時價作適當調整”[17].

　　更為嚴格的鄉(xiāng)規(guī)民約將村民的其他利益，比如評選先進，參軍，選聘人員的資格，與執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約的功過聯(lián)系起來：

　　“建立村民擋案制度。年滿16歲的村民應予以立擋，將村民遵紀守法、執(zhí)行《鄉(xiāng)規(guī)民約》的功過是非記入擋案，作為評選先進、參軍、選聘人員的依據”（同上，頁9）。

　　但如果認為，鄉(xiāng)規(guī)民約對村民只有處罰沒有保護也不正確。事實上，對內的處罰和保護是鄉(xiāng)規(guī)民約的兩個互為聯(lián)系方面，但保護也是內外有別的，就是說，是非辨別是一個標準，內外成員是另一個標準。譬如陜西硫酸毀容案中的丈夫受到村組織的支持和幫助-將其在外打工、不守婦道的妻子找回處罰，就是基于保護本村男性村民的“地位和尊嚴”-對那些不能安分守己的婦女加以懲罰的傳統(tǒng)。沒有村莊的縱容，這個村民難以有如此膽量挑戰(zhàn)法規(guī)，正是因為有鄉(xiāng)規(guī)民約不成文的默許，硫酸毀容才未受禁止、得以在眾目睽睽下進行。難怪當事人已經進入監(jiān)獄，他還是堅信自己能夠在村莊的斡旋下回家[18].這種堅信，來自他對鄉(xiāng)規(guī)民約及其執(zhí)行組織-基層權威的經驗。無論這種保護是否符合正式法律的基本原則，重要的事實是，其他組織無法提供同樣有效的保護，而這一點足以讓村民產生倚賴。

　　在日常生活中，當國家法和鄉(xiāng)規(guī)民約形成沖突的時候，如果后者得到多數(shù)農民的支持，常常是勝多敗少，原因是它的基層秩序基石地位，村民日常生活中的保護和懲罰都以它為根據。很多措施在國家干部看來不合法律，而基層干部卻說國家法在這不頂事，農民不了解、不承認也不知道。例如鄉(xiāng)規(guī)民約常常對破壞規(guī)定的人給予“合法”的報復-剝奪其應當享有的權利，這在國家法看來是不正確的，但鄉(xiāng)規(guī)民約對于地方秩序的管制并不以天然的權利意識為前提，它的社會管制意義大于法律遵循的權利原則。對破壞鄉(xiāng)規(guī)民約的村民之最高處罰，就是不再被承認為自己村中的成員（開除村籍），至于村民或非村民作為公民身份所該獲得的普遍權利究竟是什么，應當由誰來負責實現(xiàn)，并不是鄉(xiāng)規(guī)民約關心的內容。“鄉(xiāng)規(guī)民約實踐以來的經驗顯示，在中國農民的心態(tài)中，如果不能當一個”我村“的”村民“的話，就談不上什么公民權利，換言之，要做個（有合法權利的-張靜加）公民，必須先做個社會關系里大家都接受的村民”（石之瑜，19

97：頁295）[19]，特別是，基層權威接受的村民。

　　“村民享有下列權利和待遇：（1）優(yōu)先在企業(yè)就業(yè)；（2）享受固定的生活補貼；（3）免除一切上繳提留和義務工日；（4）享受從幼兒園到大學的免費教育；（5）按規(guī)定標準營建私房時，給予統(tǒng)一的建房補助；（6）按在太平企業(yè)的工作時間、職務、貢獻參加分紅”[20].

　　不被承認為村民的“外人”，鄉(xiāng)規(guī)民約不對其受益權的實施保護責任，但其處罰權卻有增無減。在同樣的事情下，對外的處罰重于對內的處罰，對內處罰常?？梢酝ㄟ^各種途徑減輕或替代，但對“外人”，由于社會關系起作用的機會大大減少，減輕或替代的成功率很低。

　　1992年2月的一個傍晚，甘肅南部山區(qū)的中嶺村，幾百名村民包圍了夏某的院子，幾十個人將準備好的8包土制炸藥、燃燒瓶和石塊投向院子。夏某的家人及外地來的兩個商販從炸倒的房屋中爬出，但大門口被人堵住，村民以亂石和棍子將他們打死，尸體被扔進燃燒的房屋焚毀。在一夜的行動中，二十幾名村民直接動手，二百來人現(xiàn)場觀看，村中提供炸藥、柴草、汽油等物品幫助的人達七十人之多。夏某與中嶺村的村民和干部間的矛盾由來已久。在80年代以前，夏曾是村中的領導人，他卸職后到外鄉(xiāng)承包磚場致富，很少與村內人往來，壘起高墻獨往獨來。于是，這家人被咒為不拔一毛給鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，賺錢只為自己、應遭天報應的壞人。在村中傳出夏家抽取村里豬的膽汁牟利的謠言后，遂有上面所述事件的發(fā)生。[21]

　　夏家沒有進入村莊單位的保護系統(tǒng)，又難以從其他的社會單位中找到有效的保護方式（除非他建立私人性的保護組織—黑社會），是其主要的危險。不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約對于保護系統(tǒng)內、外者的不同原則，客觀上起著鞏固村莊內聚（solidarity）的作用，而內聚的中心是能夠提供保護的組織，通常這就是基層政權。如果一個村民需要取得村內身份和與此相關的一系列權利和保護，它必須以其承認的方式和程序進入這個保護系統(tǒng)－比如出生、戶口正常遷入、婚嫁、繼承等等，或是以對方贊許的行為方式活動，以取得相應的受保護資格。似乎有理由推論，在鄉(xiāng)村，如果沒有其它的保護系統(tǒng)存在，或者它們雖然存在，但并非如此有用，那么，對于村民來說，進入這個保護系統(tǒng)就非常重要。對村民身份的承認，使村莊成為一級組織實體，它幫助村民避免傷害、享用安全和福利，也成為村民地位、其權益聲稱、申請保護的實施單位和組織。村莊組織協(xié)調著村民的生活秩序，而被保護者自然應當認同并服從村莊秩序，村民權利受到村莊的保護并非沒有條件-它需要以服從村莊整體（集體）要求為基礎。

　　這些現(xiàn)象表明，鄉(xiāng)村村民的各項權利實現(xiàn)，事實上是以村莊為單位被界定、被負責的，村莊成為確保個體權利授予和實現(xiàn)的執(zhí)行組織。村莊不同，不僅提供的權利內容會大不相同，實現(xiàn)權利的方法也會大不相同，但所有的鄉(xiāng)規(guī)民約都沒有忘記，規(guī)定這些權利是有條件的-違反規(guī)定者，權利將被取消。顯然，村級政權保障權利的能力是實現(xiàn)其管制權威的重要條件。在現(xiàn)有的條件下，這依賴于村莊權威對“集體”經濟稅收的控制權，在那些控制較弱的地區(qū)，村級政權提供的“權利”沒有實際內容，他的權威地位就明顯減弱。在浙江調查中的“村窮民富”者，則屬于這種情況。村級政權能夠提供的公共服務，并不能夠通過正常稅收來支持，而必須由村辦企業(yè)來支持，企業(yè)的贏利狀況、以及是否在村級政權的控制中，與其通過社會建制獲得的制度權威密切相關。

　　內外成員的區(qū)分和不同處置，提出了鄉(xiāng)村公共領域的缺乏問題。鄉(xiāng)規(guī)民約的范圍以村莊為邊界，如果個體離開了村莊組織的轄區(qū)，村民在公共場所出現(xiàn)的問題或者沒有人管，或者被轉到他本人所屬的村中處理。在通常情況下，不同的鄉(xiāng)規(guī)民約針對不同的被管轄者，越過轄區(qū)邊界進入“公共領域”的人，則意味著失去對組織的所賴，所以在實際上，似乎不存在一個各轄區(qū)之外的“公共場所”規(guī)則，或者說，村民在公共區(qū)域很難找到保護者，即使是最低限度的那些權利內容，也由于失去了具體執(zhí)行的組織建制而不能實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村，單獨游動的個體經常存在著被侵權的危險，原因是，他離開了上面所說的社會建制的保護邊界，處于無人負責的境地，歧視性對待便接踵而來-他通常很難與其它有組織所賴的個體在權利上被等同對待。

　　比如土地承包，在鄉(xiāng)村普遍存在著多種價格，本村村民一種價格，外來戶則通常是“市場”價；此外，外來的承包者須上繳的公基金和管理費都可能大幅度上揚；更為常見的，是外來者和內部人的不同談判地位，他們和內部人簽的合同，可以被對方隨時推翻-如果承包土地收益不菲，出租村甚至可能推翻公證合同的年期和費用標準，以收回承包權為由迫使對方提高租金。這就是說，內部人的回收權在基層組織的負責下隨時可以兌現(xiàn)，并不受到雙方公證合同約束?；鶎诱?，在這種時候，往往代表村內成員，它只為本村成員的利益而工作，它們工作于對轄區(qū)資源的壟斷，避免外（他）人的競爭，以此保護村內成員的利益。

　　“王煥光兄弟二人承包后沙廟鄉(xiāng)162畝土地，合約簽18年，并約定無論糧價如何，租金100元不變。合約取得了公證后，兄弟二人開始整治土地，借貸耕種。幾年以后效益見好，借貸逐漸還清，糧食有所剩余，村委會便單方面決定拒收租金，提前收回土地承包給本村農民耕種。王姓兄弟求助法院及公證機構支持合約18年的期限，但法院的證明并不能有效阻止村委會提前收回土地的行動”。

　　“郭勇興夫婦承包洛村果園合約14年，年租金2000元。1993年，洛村村委會”通知“郭夫婦租金增至4000元，郭夫婦不允，于是秋果收后，正當郭家準備來年樹苗和肥料的時候，村干部帶領部分村民進園砍樹，他們并不理會縣林業(yè)局毀林罰款的警告”。[22]

　　在這兩個案例中，外村人的權益受到危害的基本原因，在于他們離開了以村莊為單位設立起來的權利界定和保護建制，他們并不屬于租地一方的村民成員，因而既不受對方鄉(xiāng)規(guī)民約（原則）的保護，也得不到自己原來所屬的組織或任何公共組織（執(zhí)行）的幫助。雖然他們的行為合法且應受到國家法律的肯定，但在某一個村莊的轄區(qū)中，國家法律不能越過轄區(qū)自己的規(guī)定不請自來。除了一個一個分割的轄區(qū)之外，處于公共場所中的個體，必須適時地找到管轄自己事務的具體執(zhí)行單位，這種單位正是（村級）基層政權。在理論上，公共領域的法規(guī)存在并適用的范圍更大，但在鄉(xiāng)村實踐中，不存在一種超越鄉(xiāng)規(guī)民約束范圍之外的公共領域，因為前者通常不能廢除后者，也不能取代后者的執(zhí)行組織自行發(fā)揮作用。鄉(xiāng)規(guī)民約準則是首先或至上的，在村莊建制之內，甚至具有法律效力的公證文書也難以越過鄉(xiāng)規(guī)民約、起到個體所需的保護作用，但是對判定上合資格的成員，鄉(xiāng)規(guī)民約則充分維護其利益，甚至為這種行動挑起社會糾紛或沖突的情況亦十分常見。

　　協(xié)調個體與整體的關系

　　鄉(xiāng)規(guī)民約管制的有效以村莊整體（集體）的存在為前提，雖然鄉(xiāng)規(guī)民約也調解處理個人間關系，但協(xié)調個體和集體的關系顯然是鄉(xiāng)規(guī)民約更主要的目標。從可見到的鄉(xiāng)規(guī)民約看，它的內容涉及勸善懲惡，教化風俗，維護公產和公益，促進生產及生活互助，其中雖然涉及權益分配，但很少聲稱保護個體成員財產權益或其它特權。對個體而言，鄉(xiāng)規(guī)民約重責任義務而不申明特別的權利，但對集體-村莊共同體而言，多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約則特別強調對共有財產的保護和集體利益的維持。這一點使我們注意到：它的目標主要不在調節(jié)個人間關系，而在調節(jié)個體（私）和其所處的整體（公）之間的關系：

　　“村民必須維護太平村聲譽，不論何時何地，不準說有損太平村聲譽的話，做有損太平村聲譽的事”[23]：“我們的口號是：村興我興，村榮我榮”[24].

　　與此相應，鄉(xiāng)規(guī)民約對于財產的保護條款主要針對公共財產-公共資金、土地、生產工具及固定資產等，而鮮有針對私人財產者。不同于其它方面的差異，在有關土地所有權的規(guī)定方面，各種鄉(xiāng)規(guī)民約的措辭相當一致，所有的鄉(xiāng)規(guī)民約都聲稱土地的村集體所有。在個人和集體的關系方面，鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定的土地權利是充分的證明。

　　“各農戶對承包田地、自留地、宅基地等土地只有使用權，沒有所有權。村內任何組織和個人使用土地都應服從村的統(tǒng)一規(guī)劃和調整”。“村里進行公益事業(yè)建設，如需使用農戶承包地，村民委員會應事先提出方案與農戶協(xié)商，各農戶應積極給予支持。如協(xié)商不成，由村民委作出決定”[25].

　　“土地包干到戶，地權仍屬集體，有權調整規(guī)劃”，“集體占用口糧地，從本戶的責任地和外戶的多余地中進行調整；土地調整時，地邊的樹木跟隨土地一并調整，個人植樹原主刨走，集體不予賠償；土地調整每年秋前進行一次”。[26]

　　“集體”對土地擁有的權利既絕對又相對，相對于更大、更高一級的“集體”代表，村級組織的審批權雖然是最初步的，但不是最終的。對土地的使用審批權理論上由多級組織介入，即在基層填表上報，然后送上級主管部門審批。而正是由于各級“集體”組織都分頭介入土地管理的狀況，使得土地所有出現(xiàn)真空地帶，哪一級都可以據理力爭，“結果是哪一級的權利都含糊不清”（羅依。普羅斯特曼，1994：239）[27].這種情況，反而有利于最基層的實體實施土地管制，近年土地交易在農村的活躍，多數(shù)是在基層作出的決定，其它的“所有者”代表并不能有效控制。國家限制土地交易的同時又存在活躍的基層土地買賣，讓我們看到村級組織在土地交易中的作用，另外，鄉(xiāng)規(guī)民約也將土地的處置權利含糊其辭地授予村莊集體組織。在土地交易和承包中，交易的決定和定價通常是基層組織決定的，承包者，可能力爭得到土地征用款的分配或其他補償，從而在有限的程度上抵御土地收益向“集體”的集中，但基本上，村民并不參與土地交易的決定、定價、和其它相關收益的分享。在浙江，有關土地問題的村民上訪，通常的主題圍繞定價和收益的分配，鮮少質疑基層組織的交易權限的問題，一些農民甚至希望自己承包的土地被征用或轉賣，“土地不是自己的，但得到錢卻是自己的，還省去了公糧責任”[28].所有這些，都對村級組織介入土地交易給出一種刺激，事實上，在鄉(xiāng)村實踐中，村級組織管理土地的合法地位，受到多數(shù)人觀念的承認。

　　雖然沒有更為細致精確的規(guī)定，但長期的社會承認使得村級組織對土地的管理權通常體現(xiàn)在下列內容上：土地的買賣權，作為“合同”的法人一方參與土地交易；土地的調整權-根據人口和承包關系的變更，調整村民的土地使用權；土地租、轉、賣、包的收益分配權；對于土地收益剩余的獨立控制權或使用權。這些事項的收入，絕對使“集體”高于任一農村經濟組織或個人的同樣收入，由于財政制度的原因，村級組織可以占有及支配這種收入，并在支配的方向方面約束有限。因此在土地實際管理權利的問題上，村級組織非常類似于舊式的家族組織管理族田-土地原則上由多人集體地占有、但事實上由一個組織代理管理，并負責進行分配－集體地分享其收益。如果這些收益主要投向土地，那么，他們的角色又與舊式的集團地主相似，因為他們作為一個集團，實際上享受著土地的占有收益（分配）和處置權，盡管，收益的分配較之前者更為擴大，并不能由村級組織獨享。

　　集體對于土地的權力突出體現(xiàn)在頻繁的調整上，而個體對土地的權利體現(xiàn)在均分的規(guī)則上。幾乎所有的村莊干部都認為，土地調整的宗旨在于均分，除了私下的承包利益歸于某些個人之外，每一次整體公開的調整，總是試圖消滅那些由于人口、職業(yè)的變化引起的土地不均使用的問題。這一點表明了農村土地在普遍的認識上，作為生存必須的公共福利特性，而鄉(xiāng)規(guī)民約的一個主要目的，就是保證這些公共福利的均等性。這也是一些地方頻繁調整土地的原因。

　　問：大約多長時間調整一次土地？

　　答：平均五年左右。

　　問：什么東西促使你們調整土地？

　　答：村民的意見。一些人覺得不公，提意見的人多了，我們就調整一次[29].

　　雖然在土地法規(guī)中也明文規(guī)定土地公有，但我注意到，鄉(xiāng)規(guī)民約中規(guī)定的“集體所有”具有不同的涵義。對內而言，它代表著使用者須向“集體”交納費用：

　　“凡使用集體所有的生產資料，各種設施，從事生產和開發(fā)自然資源，包括土地、山林、荒山、水面、礦產、農業(yè)機械、廠房設備、運輸工具及倉儲設備等，進行承包和租賃經營者，都要向集體交納承包和租賃費用”。[30]

　　對外而言，在村民的認識中，“集體”所有意味著所有的村民都有分享權，而對于承包，實現(xiàn)“集體”所有的方式就是均等享有使用權和獲益權。延長承包期限，如果違背了均等的原則，往往受到來自村民的壓力。使用權和所有權的分開聲稱，在基層并沒有解決這個問題，原因是公有土地收益的大體均等，往往是社會的基本假定和要求。在南方，福利（口糧田）土地的發(fā)放不承擔稅務，人人爭之，而生產田承擔稅務比例不當，故人人試圖棄之、以合法換取其它的勞動職業(yè)。比如征地可以得到招工指標或征地款，這樣有地和無地的機會不同，而北方的農民更為依賴土地生存，均分的渴望猶烈。長期的承包，使得土地投資效益的遞增分布不能得到調整，承包人的權利雖得到保護，但其它認為應均等享有受益的村民就會要求調整。土地事實上的村級控制也因此產生。

　　“本村所有土地，包括宅基地、耕地、林地等都歸村民集體所有，由村委會同意管理。土地承包者和依法使用者都只有使用權，沒有所有權。在承包期內，主要村民按合同經營，又沒有提出要求就不輕易變動。群眾意見較大，問題突出的地方，要根據實際情況尊重大多數(shù)農民的意愿，在不改變承包經營制度的前提下，穩(wěn)重妥當進行適當微調”。[31]

　　“機動田今后每隔三年一動（調整），人員進出要動征購任務，包括零星的機動田再內；機動田不能太多，一般30%，太多的生產隊要糾正；房屋地基和自留地每三年一動（調整）”。[32]

　　土地不均之所以構成普遍的“意見”壓力，一個原因在于收益，另一個重要原因在于間接的均攤式稅制。在鄉(xiāng)村，各種提留統(tǒng)籌并非由農民自行交向國家稅務機關，而是由村級行政組織“代收”的。其收繳稅費的基本計算根據，仍延續(xù)常年做法：一是按人頭，二是按田畝。土地的分攤意味著土地所負擔的稅賦盡可能均等，間接地，這又意味著，制定者假定，每個農民對集體土地投入效率相似，他們的收益權利因此也應相等。

　　“地稅每畝上繳14元，小麥每畝上繳15斤，玉米20斤，均按各戶實際地畝分攤”。[33]

　　多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約對于稅費具體數(shù)字無詳細規(guī)定，而是每年根據情況在干部會上確定。從大量的干部會議記錄觀察，這些具體數(shù)字是逐年變化的，通常是略有增加，對老弱病殘有適當減免，但計算方法主要仍是人口、勞動力人頭和地畝平攤。

　　“按水田面積：每畝田上繳提留款5元，專桑地高于水田一倍計算；按勞動力：每個勞動力上繳提留款16元；勞動力計算：按戶口登記18-55周歲（女18-50周歲）”（鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定）。[34]

　　“生豬任務：40%按人口計算，60%按水田計算；水田、照明費計算：水田費每畝10元，照明費按上年實用數(shù)增加20%；公積金按田每畝負擔3元，按勞動力（18-55歲）每人負擔4元”（村干部會議決定）。[35]

　　“提留款原則上按承包面積、人口和勞動力分攤，提留款主要指公積金、公益金和管理費。公積金按承包面積提取，承包水田每畝提取10-15元，專桑地20-30元；公益金按人口提取，按在冊農業(yè)人口每人上繳10元；管理費按勞動力提取，每個農村正勞動力上繳30元。農民教育附加按農村整勞動力來收?。?-55周歲，女0-50周歲），年人均繳納20元。兵役優(yōu)撫費按農村人口收取，年人均繳納7元”（鄉(xiāng)政府意見）。[36]

　　為了保證這些稅費的收繳，很多鄉(xiāng)規(guī)民約將其列為優(yōu)先公共財產地位，加以特別指陳：

　　“農民承擔費是指農民除交納稅金、完成國家下達的農產品任務外，依照法律法規(guī)所承擔的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及其它費用。村提留包括公積金、公益金和管理費”（重號由張靜加，同上，頁425）。

　　“其它”費用是一個寬泛的字眼，它意味著村級、甚至鄉(xiāng)級政權制定的各種收費項目都在鄉(xiāng)規(guī)民約的保護之列。這些費用的題目并沒有明文列出，因此它們的內容可以隨情況而變化，不再需要批準或討論。這一點事實上使得基層政權的活動──在一個局部的范圍中，具有很大的靈活性和權威性。經濟學家注意到這種歷史上遺留的管理制缺乏產出效率，管理成本太高（劉守英，1994：221），而且管理成本并不在更高級政權組織的控制當中。但在基層，人們看重的與其說是管理成本，不如說是效率之外的原則──比如資源支配的政治原則。人均（調整）分地制度和均攤稅費制度，都在客觀上支持了基層政權的管理地位，它產生對決策組織的需要，需要它們不斷制定“政策標準”作為指南。而這些制定過程，盡管實施成本高昂，管理方法簡單并有欠公允，但結果使農者有其田，基層組織全權管理集體財產的概念也因此建立起來。正因為如此，在大量的鄉(xiāng)規(guī)民約中，集體財產和私有財產的地位顯然不可同語：

　　“對所飼養(yǎng)的畜牧要嚴加看管，禁止到集體的果園和麥地放牧，如發(fā)現(xiàn)毀壞以棵樹木，將罰款50-100元，并在植樹時栽5棵樹，保種?；?。在麥地放牧，一只牲畜罰款20元，并賠償實際的經濟損失”。[37]

　　但是，在同一個鄉(xiāng)規(guī)民約中，如果放牧者損害的是私人財產，則不是依據上述同樣的原則進行處理：

　　“法律咨詢站的工作任務和范圍之一，是根據當事人的申請調解生產、生活過程中發(fā)生的民間糾紛，以防止矛盾激化為重點，幫助做好綜合治理工作”（同上）。

　　有一些鄉(xiāng)規(guī)民約，把個人和集體的財產并列說明，顯示了同等保護的意識，但毫無疑問，集體的權力仍然受到更為優(yōu)先的重視：

　　“自覺維護公共秩序和公共安全，不擾亂公共秩序，不阻礙公務人員執(zhí)行公務；嚴禁偷盜、敲詐、哄搶國家、集體、個人財產；愛護公共財物，不損壞水利、交通、供電、通訊生產等公共設施；嚴禁砍伐國家集體和他人林木，不準在田邊路旁挖土，嚴禁損壞莊稼、瓜果和其它農作物，嚴禁畜禽啃青苗，嚴禁向池塘內投毒；嚴禁非法限制他人人身自由、或者非法侵入他人住宅，不準隱匿、毀棄、私拆他人郵件”。[38]

　　鄉(xiāng)規(guī)民約維護集體財產和集體關系的性質還表現(xiàn)在，當個人和集體發(fā)生矛盾的時候，它的處理原則是以集體為重，當集體決定征用或回收某項財產的時候，當事個人的談判地位通常很低。

　　“凡在屬規(guī)劃區(qū)內的土地，除面積對調外，同類土地兌換原則上不再支付土地賠償費，確有地力、作物有明顯差別的適當補償，旱地每畝最高不超過1000元，水田每畝不超過500元。對阻撓和刁難集體規(guī)劃住房用地的住戶，特做以下幾點處理意見：

　　1、土地屬集體所有，故村委會有權收回這塊土地的承包使用權；2、凡在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村企業(yè)工作的職工，一律予以退職；3、不辦理建房報告；4、不出具有關證明；5、不享受養(yǎng)老金待遇“。[39]

　　由于房屋不具集體財產的性質，因而房屋用地的糾紛，一般不用上述嚴厲的懲罰措施，而是多以書面“協(xié)議”形式協(xié)商解決：

　　協(xié)議文本

　　金家與朱家共同協(xié)商如下：

　　因為金家的水泥路系金家在1995年獨家所筑，之前曾征詢朱家意見，他們說將來不在此路上進出。修路時，金家提出老路只有50公分寬，故由村里沈家見證，金家向另一金姓家庭調地70公分（用柴堆基替換）。1996年底，朱家提出在此獨家路上進出，同意把金家東面的小路翻建到朱家地上，并在今后建圍墻時留出50公分的路面。

　　簽名：朱，金

　　調解：沈，顧

　　97年

　　個人間協(xié)議在鄉(xiāng)村的廣泛存在，讓我們看到，處理個人間糾紛的原則（雙方協(xié)議）和個人與集體間糾紛的原則（懲戒）的不同，這顯示了鄉(xiāng)規(guī)民約優(yōu)先保護集體資產的性質，但似乎并不能據此認為，在結果上，集體資產受到的保護比個人資產更有效。鄉(xiāng)規(guī)民約對于集體資產的特別態(tài)度，一方面反映了鄉(xiāng)規(guī)民約由基層政權制定-因而其性質更類似一種體現(xiàn)共同體管制權的法令；另一方面，它反映了集體資產責任人的缺乏、公共物品的集體分享觀念作用、無產權人資源的普遍存在、及其經常缺乏管理保護的現(xiàn)實。當然，更為重要的現(xiàn)實是，鄉(xiāng)規(guī)民約試圖防止村民對集體資產的侵擾，卻對干部群體的同樣行為無力約束，集體財產被任意浪費性使用仍然普遍。

　　另外，在集體和個人間也并非只有鄉(xiāng)規(guī)民約一種“協(xié)議”，在涉及到錢的問題上，集體-村級組織有時代替?zhèn)€人決定其資產去向，將其轉賣給其它的個人，并簽署協(xié)議：

　　轉讓房屋協(xié)議書

　　甲方：村委會

　　乙方：11組村民張某

　　今有本村五保戶姚某95年底由村委會負責送往鄉(xiāng)敬老院，她現(xiàn)有的財產房屋及土地歸集體所有。根據目前的實際情況，經集體研究決定：對姚原有的三間房屋（包括土地使用權，房屋四周的樹木等）全部轉讓給乙方，轉讓價800元整一次性付給甲方。特此協(xié)議雙方簽字生效。

　　本協(xié)議一式二份，甲乙雙方各持一份。

　　甲方　蓋章

　　乙方　簽字

　　96年4月1日

　　還有，當集體所辦產業(yè)需要用地牽涉到個人承包田時，村集體亦可充當甲方簽署“租用”（使用權？）協(xié)議，但從租約規(guī)定的金額、期限和條件來看，條款制定顯然更為有利于租用（甲）方：

　　租用土地協(xié)議書

　　甲方：村委會

　　乙方：村民王某

　　甲方根據村辦企業(yè)發(fā)展需要，現(xiàn)向乙方租用土地，經雙方協(xié)商達成有關事項如下：

　　1、租用土地為教育樓東側專桑地，面積以實際丈量為準。

　　2、租用時間暫定為10年，到期后經雙方協(xié)商繼續(xù)延期租用。在租用期內無論農副產品上下波動，租用費一律不變。

　　3、租用價每年每畝2000元，包括賠青費。

　　4、租用總面積一分五厘。

　　5、一次性付乙方人民幣3000元整。

　　6、乙方不再負擔該地的農業(yè)稅，國家任務和上繳村提留，由用地單位支付。

　　7、協(xié)議一式三份，企業(yè)一份，甲方一份，乙方一份。

　　甲方　蓋章

　　乙方　簽字

　　95年4月9日

　　我們看到，文字或非文字性鄉(xiāng)規(guī)民約都比法律條文更多地介入民間日常生活，它以協(xié)調鄉(xiāng)間公共秩序為己任，并堅持處事中集體利益優(yōu)先的原則，這種原則似乎并沒有引起普遍的非議，也沒有引起縣以上地區(qū)才設有的正式法律體系的不承認。雖然鄉(xiāng)規(guī)民約中的大部分條文并不以“權利”表達作為語言，但它的“不準”或“準許”聲稱、以及它的處罰力量，都表明了它“分配”權利給不同方面的實質性內涵，只是，由于在習慣中它主要是村級權威（單方面）制定的，因而后者被分配有更多的權利。鄉(xiāng)規(guī)民約多處理內部事物，當本村村民受到來自外部的損害時，鄉(xiāng)規(guī)民約也保護自己“集體中”個人，這種原則得到多數(shù)村民的認可。例如前面提到的，當外來者承包本村土地收益過高引起村民的普遍不滿時，村委會經常決定單方面終止合同以保護村民的利益。

　　這使我們看到了鄉(xiāng)規(guī)民約與法律體系明顯不同的方面：它對“公共”財產與事業(yè)的維護覆蓋面是相當有限的，它所謂的“公共”范圍通常以村莊共同體為邊界，而對其外部公共利益的維護則不在其關心之內；在處理這種糾紛時，它往往不主張使用同一類原則。鄉(xiāng)規(guī)民約并不協(xié)調更大范圍的公共和個體利益關系，它的作用主要只涉及村莊集體和個體的關系，在村莊內部的個體和整體權益之間，鄉(xiāng)規(guī)民約主要“以維護村落整體利益、維護村落整體秩序為目的”（高其才，1995：頁76）[40].它所依據的哲學，可能與中國社會的傳統(tǒng)理念-以相互依賴作為基本的生存方式，提倡依靠整體生存實現(xiàn)個體生存[41]-有關。在依賴整體的觀念下，村民的“義務”，主要為對整體定規(guī)的遵守，“維護集體利益，并同一切危害破壞集體利益的行為作堅決斗爭”[42]，而對“集體利益”的解釋，鄉(xiāng)規(guī)民約卻少有說明。村規(guī)民約的制定，雖然在設計中需要通過村民代表大會的通過，但由于“代表”的成分主要由村組干部組成，更由于鄉(xiāng)規(guī)民約的起草在村級干部群體中完成，不難推論，它在性質上不僅民間“約定”的成分極少，而且有著相當明顯的維護治安性質。而所謂“民約”的說法，只是代表了它是在非?；鶎拥牡胤街贫ǎ⒂苫鶎咏M織監(jiān)督實施罷了。

　　再論鄉(xiāng)規(guī)民約的基本性質

　　仔細閱讀各類鄉(xiāng)規(guī)民約，不難發(fā)現(xiàn)它們都程度不同地顯示了一些基本共同點：

　　* 特殊主義-只有其內部成員有資格分享，對外部成員具有排他性、或采用另一類標準。在鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)規(guī)民約以不同的形式普遍存在，而每一個鄉(xiāng)規(guī)民約所覆蓋的區(qū)域，事實上代表一個相對獨立的生活共同體。這里“獨立”的意思并非指它們互不聯(lián)系，而是突出他們受到不同權威中心、及其控制的治理規(guī)則-鄉(xiāng)規(guī)民約的管轄。這些鄉(xiāng)規(guī)民約可能有異，也可能相似，但使其發(fā)生作用的基層組織卻是相對獨立的，盡管他們名稱一致，甚至同屬一個上級部門。在世界的不同地區(qū)，氏族、家族、宗族和村社都曾經是這類生活共同體的某種形式，各類的家法、族規(guī)或村落民約之特定的“服務”對象，就是它的內部成員，超出這個群體的邊界，它的作用就減弱或根本不為它人所承認。當代的鄉(xiāng)規(guī)民約很大程度上，沿襲了舊日的傳統(tǒng)，它允許的資源共享只限于內部成員，因此它牢牢掌握著對這些“成員”的承認權，諸如承包土地權利及價格，招工就業(yè)機會、獎金工資等等事項。很多鄉(xiāng)規(guī)民約都遵循里外有別的原則，尤其當涉及到外人對本村資源的承包、使用和獲益方面，如果村民有不同意見，即使是經過公證的合約及國家法律都難以絕對保護外來人的權益。因此，內部與外部的成員，在鄉(xiāng)規(guī)民約的處理中，不僅是區(qū)分權利待遇不同的標志，而且也是（在糾紛中）是否受到鄉(xiāng)規(guī)民約保護的標志。這樣的結果，鼓勵了個體對共同體的依賴，并把個體安全主要與基層政治單位-村莊共同體、而非國家-聯(lián)系了起來。

　　* 集體主義、絕對主義的權威導向-運用假定中一致的集體道德或價值評價處理事項，并傾向于鞏固這類集體一致性。相當數(shù)量的鄉(xiāng)規(guī)民約以一致性道德為治理基礎，在發(fā)現(xiàn)例外者時，他們運用道德批判、廣播譴責、取消個人應得的機會等方式處罰他們。鄉(xiāng)規(guī)民約強化一種觀念，即村民成員的資格并非無條件的，必須以對集體的歸屬為要，即以分享規(guī)定中的共同價值為條件。鄉(xiāng)規(guī)民約與村莊治權互為增強的關系，賦予基層組織立法、執(zhí)法、法律更改和法規(guī)解釋的地位，但它們極少對執(zhí)法者本身進行限制。

　　* 模糊性與非形式化-應用于正式司法領域之外或之前，對其條文的執(zhí)行可以因人、因事、因時修改和變通。在多數(shù)情況下，形成協(xié)議須有村委會的政法委員（他通常也是調解委員）參加做中，以此代表一種權威性。但其協(xié)議根據原則有時并不以先例、或規(guī)定為據，從前一個同樣的事件可以不作為模仿先例，處理的原則可以經過討論也可以不討論，于是，因當事人的觀念和要求不同，處理的結果可能完全相異。在我收集的各種鄉(xiāng)村糾紛協(xié)議書上，都未曾見“根據鄉(xiāng)規(guī)民約”字樣，明顯可見的，在個人間糾紛的處理上，是以雙方同意為結果[43].這種非制度化狀態(tài)使得尋找“原則”依據的努力經常失敗。在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定文字并不代表治理水平，甚至，鄉(xiāng)規(guī)民約也難以完全成為治理仲裁的依據。文字制定的鄉(xiāng)規(guī)民約越來越“報告”化，它與其說是給村民看的，不如說是給政府的應景差事。以房基地批轉為例，政府文件和鄉(xiāng)規(guī)民約都嚴格限制了土地交易，但作為執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)村政權甚至政府部門本身，正是一系列土地劃轉交易的動力機構所在。

　　這個特征幾乎在鄉(xiāng)規(guī)民約處理的所有事務方面都能找到證據，尤其是在處理個體間的關系方面。例如浙江DT村鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定：對不贍養(yǎng)老人者處以強制，即為無條件贍養(yǎng)，但是一份涉及此事項的民間“協(xié)議”，卻用老人對孫兒的撫養(yǎng)責任作為贍養(yǎng)成立的交換條件：

　　“關于YY和YK兩兄弟對兩老的撫養(yǎng)協(xié)議：

　?。?）經兩老和弟兄協(xié)商同意，兩老領養(yǎng)弟兄兩的小孩，大忙季節(jié)YY母親領養(yǎng)（一般季節(jié)附帶領養(yǎng)），同時幫助兩方做飯，（一般季節(jié)各自負責）。

　　（2）兩弟兄每人每月給老人70斤大米；待老人完全沒有收益時，兩兄弟負擔老人生活費每月14元。

　?。?）以上各條，三方共同執(zhí)行，尚有一方不執(zhí)行，由村領導到場監(jiān)督執(zhí)行“[44].

　　另一個協(xié)議則以房產換取贍養(yǎng)責任的免除，這顯然也不符合鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)定，但卻是實際生效的文件：

　　“經我弟兄三人協(xié)議，HH愿將房地送我兄弟二人負擔養(yǎng)老父母，房地均分HJ和ZH各一半”[45].

　　這些案例更使我們有理由認為，鄉(xiāng)規(guī)民約的一個現(xiàn)實功用，是確立村鄉(xiāng)權威作為“公共”組織的管治權。它給了這個管治者極大的空間來施展權力，它允許村鄉(xiāng)組織（地方權威）有“立規(guī)”、做中、“執(zhí)行規(guī)約”、并對該“規(guī)”進行解釋等重要地位。除了與國家法令相沖突、而又被人上告的部分，對鄉(xiāng)村機構的立法、執(zhí)法和司法權限本身，并沒有其它的限制?；?

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