一、各地被征地農(nóng)民社會保障費用制度比較分析

 

　　在《物權(quán)法》頒布前后，有很多地方建立了被征地農(nóng)民社會保障制度，安排了被征地農(nóng)民的社會保障費用。通過比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，不同地方政府建立的被征地農(nóng)民社會保障制度存在著差異。

 

　　1、社會保障費用歸屬于不同的保障體系。（1）有的是將行政區(qū)域內(nèi)所有被征地勞動力都納入了城鎮(zhèn)社會保障體系。例如，北京市。（2）有的是將行政區(qū)域內(nèi)的被征地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，為其建立了單獨的社會保險體系，社會保障資金專款專用。例如，上海市。（3）有的是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)社會保障體系。例如，南昌市。（4）有的是將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民也排除在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，為其建立了單獨的社會保障體系，社會保障資金?？顚Ｓ?。例如，浙江省、江蘇省和黃山市。

 

　　2、社會保障費用的項目不同。（1）有的是除了包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險之外，還包括一次性就業(yè)補(bǔ)助費。一次性就業(yè)補(bǔ)助費的最低標(biāo)準(zhǔn)是：年滿30周歲、不滿40周歲的，為征地時全市月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的60倍；男年滿55周歲、女年滿45周歲的，為征地時全市月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的48倍，年齡每增加1歲遞減六分之一，至達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡時止；男年滿16周歲至30周歲，女年滿16周歲至30周歲和男年滿40周歲至55周歲，女年滿40周歲至45周歲的，為征地時全市月最低工資標(biāo)準(zhǔn)的48倍。例如，北京市。（2）有的是除了包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基本社會保險之外，還包括補(bǔ)充社會保險。補(bǔ)充社會保險包括補(bǔ)充養(yǎng)老保險、補(bǔ)充醫(yī)療保險和被征地農(nóng)民生活補(bǔ)貼費。例如，上海市。（3）有的是包括了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險。例如，南昌市。（4）有的是除了包括養(yǎng)老保險和失業(yè)保險之外，還包括了一次性每人0．4萬元的生活補(bǔ)助費。例如，杭州市。（5）有的是除了包括養(yǎng)老基本生活保障之外，還包括生活補(bǔ)助費。例如，江蘇省。（6）有的是只包括養(yǎng)老基本生活保障。例如，黃山市。（7）有的是包括了養(yǎng)老基本生活保障和養(yǎng)老保險。例如，嘉興市。

 

　　3、社會保障費用的繳納基數(shù)、比例和期限不同。（1）養(yǎng)老保險方面。北京市規(guī)定繳費基數(shù)按依法批準(zhǔn)征地時上一年全市職工平均工資的60％確定，繳費比例為28％，男年滿41周歲、女年滿31周歲的補(bǔ)繳1年基本養(yǎng)老保險費，年齡每增加1歲增補(bǔ)1年基本養(yǎng)老保險費，最多補(bǔ)繳15年，養(yǎng)老保險費補(bǔ)繳后，按照11％的比例建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶。上海市規(guī)定被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)按繳費時上一年全市職工平均工資的60%確定，繳費比例為17%，一次性繳清不低于15年的養(yǎng)老保險費，補(bǔ)充養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)、比例和期限由各區(qū)政府確定，補(bǔ)充養(yǎng)老保險費繳納后，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為其建立個人賬戶。杭州市規(guī)定繳費基數(shù)按繳費時上一年全省職工平均工資的100%確定，繳費比例為19%，一次性繳清15年的養(yǎng)老保險費后，按照8％的比例建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶。南昌市規(guī)定繳費基數(shù)按不低于江西省每年公布的當(dāng)?shù)厣弦荒甓仍趰徛毠て骄べY100%確定，繳費比例為20%，被征地勞動力（批準(zhǔn)征地時男年滿16周歲不滿55周歲、女年滿16周歲不滿45周歲）的具體繳費期限和繳費標(biāo)準(zhǔn)檔次由自己選擇，被征地養(yǎng)老人員（男年滿55周歲、女年滿45周歲）繳費標(biāo)準(zhǔn)由南昌市勞動和社會保障局決定，一次性繳納基本養(yǎng)老保險費后，按照8％的比例建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶。

 

　?。?）醫(yī)療保險方面。北京市規(guī)定繳費基數(shù)按批準(zhǔn)征地時上一年度全市職工平均工資的60％確定，按照12％的比例一次性補(bǔ)繳。補(bǔ)繳后，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將其中9％劃入統(tǒng)籌基金、1％劃入大額醫(yī)療互助資金、2％劃入個人賬戶。男年滿31周歲的補(bǔ)繳1年基本醫(yī)療保險費，至年滿51周歲前每增加1歲增補(bǔ)1年，最多補(bǔ)繳10年；年滿51周歲的補(bǔ)繳11年基本醫(yī)療保險費，至退休前每增加1歲增補(bǔ)1年，最多補(bǔ)繳15年。女年滿26周歲的補(bǔ)繳1年基本醫(yī)療保險費，至年滿41周歲前每增加1歲增補(bǔ)1年，最多補(bǔ)繳5年；年滿41周歲補(bǔ)繳6年基本醫(yī)療保險費，至退休前每增加1歲增補(bǔ)1年，最多補(bǔ)繳10年。上海市規(guī)定被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)按繳費時上一年度全市職工月平均工資的60%確定，繳費比例為5%，一次性繳清不低于15年的醫(yī)療保險費，補(bǔ)充醫(yī)療保險的繳費基數(shù)、比例和期限由各區(qū)政府確定，補(bǔ)充醫(yī)療保險費繳納后，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為其建立個人賬戶。南昌市規(guī)定繳費基數(shù)按上一年度在崗職工平均工資確定，個人按1.5%、村（組）集體按2.5%的比例繳納住院基本醫(yī)療保險費。被征地勞動力可按月、季、年繳納費用，被征地養(yǎng)老人員按照南昌市勞動和社會保障局規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)一次性繳足10至15年費用，所繳費用全部納入統(tǒng)籌基金，不設(shè)個人賬戶。另外，被征地農(nóng)民在參加住院基本醫(yī)療保險的同時，可以按《南昌市城鎮(zhèn)職工大病醫(yī)療救助保險實施細(xì)則》的規(guī)定，參加大病醫(yī)療救助保險，并按規(guī)定享受大病醫(yī)療救助保險待遇，大病醫(yī)療救助保險費按每人每年36元的標(biāo)準(zhǔn)，在每年首次繳納住院基本醫(yī)療保險費的同時一次性繳納，其中繳納大病醫(yī)療救助保險費集體和個人各繳納18元。

 

　?。?）失業(yè)保險。北京市規(guī)定繳費基數(shù)按照依法批準(zhǔn)征地時上一年全市職工平均工資的60％確定，比例為2％，一次性補(bǔ)繳，年滿16周歲的補(bǔ)繳1年失業(yè)保險費，至達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡前，每增加1歲增補(bǔ)1年，最多補(bǔ)繳20年。杭州市規(guī)定被征地勞動力（男年滿16周歲未滿60周歲、女年滿16周歲未滿50周歲）繳納的失業(yè)保險費，按繳費時城鎮(zhèn)失業(yè)人員享受的失業(yè)保險金和醫(yī)療補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，一次性繳納24個月的失業(yè)保險費。

 

　?。?）養(yǎng)老基本生活保障費。黃山市規(guī)定被征地農(nóng)民自主決定是否建立基本養(yǎng)老生活保障費個人賬戶，個人賬戶的繳費標(biāo)準(zhǔn)分為A、B、C三檔。A檔6500元、B檔9000元、C檔13500元。溫州市規(guī)定被征地農(nóng)民（年滿16周歲以上）基本生活保障實行繳費標(biāo)準(zhǔn)與保障水平掛鉤。溫州市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障的繳費標(biāo)準(zhǔn)分為三檔：一檔51000元、二檔45000元、三檔39000元；被征地農(nóng)民可自行選擇繳費檔次，確定繳費檔次后不能再作變動。村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)繳費標(biāo)準(zhǔn)的40%，個人承擔(dān)繳費標(biāo)準(zhǔn)的30%，這兩部分資金列入被征地農(nóng)民建立基本生活保障個人賬戶。市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障水平原則上高于市區(qū)城市居民最低生活保障水平。嘉興市規(guī)定對被征地養(yǎng)老人員（男滿60周歲、女滿50周歲）實行養(yǎng)老基本生活保障，繳費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)嘉興市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)放待遇水平和支付能力確定，目前按照每一繳費年度4000元/人繳納。其中30%記入個人賬戶，作為個人繳費部分。繳納年限為15年，由征地單位一次性繳納。被征地勞動力也是由征地單位按照以上規(guī)定一次性繳納養(yǎng)老基本生活保障費，就業(yè)后繳納基本養(yǎng)老保險費的，被征地前后的繳費年限和個人賬戶合并計算。以后隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，對養(yǎng)老基本生活保障待遇作相應(yīng)的調(diào)整。南京市將被征地農(nóng)民分為四個年齡段，不滿16周歲為第一年齡段，女滿16周歲不滿45周歲、男滿16周歲不滿50周歲為第二年齡段，女滿45周歲不滿55周歲、男滿50周歲不滿60周歲為第三年齡段，女滿55周歲、男滿60周歲及其以上為第四年齡段。第二、三、四年齡段人員實行基本生活保障。第二、三年齡段人員設(shè)立5個繳費檔次，一檔37600元，二檔40600元，三檔44600元，四檔48600元，五檔52600元。第四年齡段人員設(shè)立2個繳費檔次，一檔37600元，二檔42600元。由被征地農(nóng)民在70％的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費總額內(nèi)自行選擇其中一檔一次性繳納。

 

　　4、社會保障費用的權(quán)利主體不同。（1）有的將被征地養(yǎng)老人員（男滿55周歲、女滿45周歲）和被征地勞動力（男滿16周歲至55周歲、女滿16周歲至45周歲）都納入到城鎮(zhèn)社會保險體系。例如，南昌市。（2）有的對年滿16周歲以上的被征地農(nóng)民都實行養(yǎng)老基本生活保障。例如，南京市、溫州市和黃山市。（3）有的對被征地養(yǎng)老人員實行養(yǎng)老基本生活保障；而對被征地勞動力建立養(yǎng)老保險關(guān)系。例如，北京市、上海市和嘉興市。（4）有的只對被征地勞動力（男滿16周歲至60周歲、女滿16周歲至50周歲）建立基本養(yǎng)老保險關(guān)系，而對被征地養(yǎng)老人員（男滿60周歲、女滿50周歲）不予保障，由被征地單位在征地補(bǔ)償費中一次性每人支付3萬元的安置補(bǔ)助費。例如，杭州市。

 

　　5、被征地農(nóng)民繳納的社會保障費用與征地補(bǔ)償費的關(guān)系不同。（1）有的來源于征地單位在原有的征地補(bǔ)償費基礎(chǔ)上另外支付的費用。例如，南昌市。（2）有的來源于全部的安置補(bǔ)助費和扣除留給村（或組）集體之外的土地補(bǔ)償費。例如，江蘇省和浙江省。（3）有的來源于安置補(bǔ)助費。例如，上海市和黃山市。（4）有的來源于全部的征地補(bǔ)償費，征地補(bǔ)償費用于人員安置后，其余部分作為土地補(bǔ)償費支付給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會，用于農(nóng)村村民生產(chǎn)生活。例如，北京市。

 

　　6、地方政府承擔(dān)的社會保障費用不同。在將被征地農(nóng)民納入到社會保障體系時，不同地方的政府在社會保障費用方面承擔(dān)的責(zé)任不同。（1）有的不需要支付社會保障費用，只承擔(dān)財政兜底責(zé)任。例如，北京市、上海市和南昌市。（2）有的是按照國土資源管理部門提供的當(dāng)年征地總量和市政府確定的標(biāo)準(zhǔn)，由財政部門將政府出資部分足額轉(zhuǎn)入社會統(tǒng)籌賬戶。例如，南京市。（3）有的規(guī)定被征地農(nóng)民基本生活保障所需資金的30%由市政府承擔(dān)，政府承擔(dān)部分統(tǒng)一按相應(yīng)檔次繳費標(biāo)準(zhǔn)的30%，從土地出讓金收入或其他政府性資金中劃入，建立被征地農(nóng)民基本生活保障統(tǒng)籌基金，2005年起被征地農(nóng)民參加基本生活保障制度的，政府承擔(dān)的保障資金必須在所征土地的出讓金使用年終決算日之前到位。為確保被征地農(nóng)民社會保障制度長期穩(wěn)定運行，建立市區(qū)被征地農(nóng)民社會保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，用于應(yīng)對未來的支付風(fēng)險，緩解政府財政今后的支付壓力。被征地農(nóng)民社會保障風(fēng)險準(zhǔn)備金按被征地農(nóng)民基本生活保障資金總額的10％，從土地出讓金或當(dāng)年其他財政資金安排中予以解決。例如，溫州市。（4）有的是除了按照每人每年1200元固定標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老基本生活保障費之外，還要承擔(dān)個人賬戶金額不足以支付養(yǎng)老基本生活保障費時的補(bǔ)助責(zé)任。政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老基本生活保障資金從國有土地有償使用收入等方面籌集。例如，黃山市。

 

　　二、當(dāng)前被征地農(nóng)民社會保障費用制度存在的缺陷

 

　　1、沒有為被征地農(nóng)民安排城鎮(zhèn)社會保障費用。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，不管是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，還是城市規(guī)劃區(qū)外，當(dāng)農(nóng)民被征收土地以后，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，享受城鎮(zhèn)居民社會保障待遇，地方政府應(yīng)當(dāng)為被征地農(nóng)民安排城鎮(zhèn)社會保障費用?？墒?，目前大多數(shù)地區(qū)只是為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民建立了基本生活保障制度，只有少數(shù)地區(qū)將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)社會保障體系，雖然北京市是將本行政區(qū)域內(nèi)的被征地勞動力都納入到了城鎮(zhèn)社會保障體系，但是沒有將被征地養(yǎng)老人員納入到城鎮(zhèn)社會保障體系。因此，目前還沒有一個地方能夠做到將本行政區(qū)域內(nèi)的所有被征地農(nóng)民都納入到城鎮(zhèn)社會保障體系，為其安排城鎮(zhèn)社會保障費用。

 

　　2、沒有為被征地農(nóng)民安排足夠的社會保障費用項目。目前現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險。地方政府應(yīng)當(dāng)為被征地農(nóng)民安排以上五種社會保險項目的費用。可是，大多數(shù)地方連養(yǎng)老保險項目費用都沒有安排，而是用基本生活保障項目代替了養(yǎng)老保險項目。只有少數(shù)地區(qū)安排了醫(yī)療保險和失業(yè)保險項目費用。工傷保險和生育保險項目費用沒有一個地方安排。

 

　　3、沒有為被征地農(nóng)民安排享受城鎮(zhèn)居民社會保障待遇的費用。目前現(xiàn)階段，不管地方政府具體如何安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，都不能保證被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)居民社會保障待遇。

 

　?。?）在養(yǎng)老金方面。根據(jù)上述，目前大部分地區(qū)對被征地農(nóng)民實行基本生活保障制度，這些地區(qū)發(fā)給被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金往往比城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老金要低很多。例如，在黃山市，沒有建立基本養(yǎng)老賬戶的被征地農(nóng)民每月養(yǎng)老金只有100元，即使是建立了基本養(yǎng)老賬戶的被征地農(nóng)民每月養(yǎng)老金最高也只有210元。在南京市，屬于第四年齡段的被征地養(yǎng)老人員（男滿60周歲、女滿55周歲及其以上）每月養(yǎng)老金最高只有260元，屬于第二、三年齡段的被征地勞動力在退休時能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金每月最高也只有400元。在嘉興市，到2004年時，城鎮(zhèn)職工最低養(yǎng)老金已提高至每月496元，而被征地農(nóng)民仍為每月398元。 [2]即使是將被征地農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)社會保險體系的地區(qū)，被征地農(nóng)民所享受的社會保障待遇也低于城鎮(zhèn)居民所享受的待遇。例如，杭州市規(guī)定被征地勞動力基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為退休時上一年度全省職工月平均工資的20%×0.70，比城鎮(zhèn)居民少了30%。而且2003年發(fā)布的《杭州市區(qū)征用土地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員“雙低”養(yǎng)老保險實施辦法》第14條第2款規(guī)定被征地農(nóng)民不受最低養(yǎng)老金制度保障。另外，雖然規(guī)定城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老金調(diào)整時，被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金亦同時調(diào)整，但其調(diào)整的待遇應(yīng)根據(jù)0.70的繳費系數(shù)適當(dāng)核減。南昌市規(guī)定被征地養(yǎng)老人員的養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)為月基本養(yǎng)老金285元，這個標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于按照城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金計發(fā)辦法計算出來的金額。以2007年為例。南昌市2006年度在崗職工平均工資為20286元，按照國務(wù)院2005年第38號文件規(guī)定，被征地農(nóng)民的繳費期限是15年，月基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)為20286元×15%，等于254元，月個人賬戶養(yǎng)老金應(yīng)為20286元×8%×15除以120，等于200元，這樣，2007年度被征地養(yǎng)老人員的月基本養(yǎng)老金本來應(yīng)為254元+200元=454元。

 

　?。?）在醫(yī)療待遇方面。根據(jù)上述，目前大部分地區(qū)只對被征地農(nóng)民實行基本生活保障制度，這些地區(qū)沒有將被征地農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系，被征地農(nóng)民無法享受城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療待遇。即使是將被征地農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系的地區(qū)，被征地農(nóng)民享受的醫(yī)療待遇依然要低于城鎮(zhèn)居民。例如，在北京市，雖然被征地農(nóng)民可以和城鎮(zhèn)居民按照同樣的規(guī)定享受醫(yī)療待遇，但是，由于在安排被征地農(nóng)民參加醫(yī)療保險時采用的是最低標(biāo)準(zhǔn)，劃入到被征地勞動力個人賬戶的醫(yī)療費金額月標(biāo)準(zhǔn)是依法批準(zhǔn)征地時上一年全市職工平均工資的60％乘以2%，要低于城鎮(zhèn)居民個人賬戶的醫(yī)療費金額月標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2001年2月20日發(fā)布的《北京市基本醫(yī)療保險規(guī)定》第10條和21條規(guī)定，城鎮(zhèn)居民個人賬戶的醫(yī)療費金額月標(biāo)準(zhǔn)為：不滿35周歲的職工是本人月繳費工資基數(shù)乘以2.8%；35周歲以上不滿45周歲的職工是本人月繳費工資基數(shù)乘以3%；45周歲以上的職工是本人月繳費工資基數(shù)乘以4%；不滿70周歲的退休人員按上一年全市職工月平均工資的100%乘以4.3%；70周歲以上的退休人員按上一年全市職工月平均工資的100%乘以4.8%。

 

　　4、沒有為所有被征地農(nóng)民安排同等社會保障費用。目前現(xiàn)階段，除了有些地方政府為16周歲以下的被征地農(nóng)民安排了一定金額的一次性的生活補(bǔ)助費之外，所有的地方政府都沒有為他們安排社會保障費用。對于年滿16周歲以上的被征地農(nóng)民雖然大多數(shù)地方政府都安排了各種不同的社會保障費用，但是，仍然有少數(shù)地方政府沒有為被征地養(yǎng)老人員安排同等的社會保障費用。另外，即使對年滿16周歲以上的被征地農(nóng)民都安排了社會保障費用的地方，除了少數(shù)地方政府安排了同等社會保障費用之外，多數(shù)地方對被征地勞動力和被征地養(yǎng)老人員進(jìn)行了區(qū)別對待，安排了不同的社會保障費用。

 

　　5、沒有為不能就業(yè)的被征地勞動力妥善地安排社會保障費用。目前現(xiàn)階段，除了南昌市安排被征地農(nóng)民的社會保障費用來源于原有的征地補(bǔ)償費之外增加的費用之外，大多數(shù)地方安排被征地農(nóng)民的社會保障費用來源于征地單位支付的安置補(bǔ)助費和土地補(bǔ)償費。對于絕大多數(shù)被征地養(yǎng)老人員來說，現(xiàn)有的社會保障費用能夠保障其未來的基本生活?？墒?，對于被征地勞動力來說，現(xiàn)有的社會保障費用安排難以保障其未來的基本生活。原因在于，安置補(bǔ)助費和土地補(bǔ)償費被用于安排社會保障費用，雖然可以在一定程度上解決退休之后的基本生活，但是，被征地勞動力在征地之后無法獲得補(bǔ)償現(xiàn)金，如果不能順利就業(yè)，將沒有收入，無法維持被征地之后到退休之前的生活。正是因為考慮到這個問題，有些地方在為被征地勞動力安排退休之后的基本養(yǎng)老費用之外，還給被征地勞動力另外發(fā)放了一定金額的生活補(bǔ)助費。即使如此，在被征地勞動力不能就業(yè)的情況下，發(fā)放生活補(bǔ)助費不能解決問題。原因在于兩點：一是發(fā)放的生活補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)低，一般是按照城市最低生活保障費標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的。二是期限有限，一般為2年，最長不超過5年。

 

　　6、地方政府承擔(dān)的社會保障費用面臨支付風(fēng)險。在建立被征地農(nóng)民社會保障制度時，不管地方政府是否承擔(dān)了支付社會保障費用的責(zé)任，根據(jù)目前的社會保障費用制度安排，未來地方政府承擔(dān)的社會保障費用面臨著支付風(fēng)險。

 

　?。?）被征地農(nóng)民個人賬戶的儲存額將需要地方政府補(bǔ)助。許多地方規(guī)定支付給被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金首先從為被征地農(nóng)民建立的個人賬戶中支出，個人賬戶不足以支付時，由政府承擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任，這樣安排，有利于政府在當(dāng)前免于承擔(dān)支付義務(wù)，但是，以后將面臨支付風(fēng)險。原因在于大部分個人賬戶都會不足以支付養(yǎng)老金。一方面，個人賬戶的存儲額不斷貶值。雖然個人賬戶的儲存額可以獲得利息，但是，在我國目前現(xiàn)階段，銀行利率還沒有通貨膨脹率高，銀行存款利率成了負(fù)利率，導(dǎo)致個人賬戶存儲額不僅不能增值，反而不斷貶值。另一方面，從個人賬戶存儲額支付的標(biāo)準(zhǔn)會越來越高。雖然目前地方政府都是按照“低標(biāo)準(zhǔn)、低待遇”的原則為被征地農(nóng)民安排社會保障費用的，導(dǎo)致被征地農(nóng)民個人賬戶的儲存額比較少，抗風(fēng)險能力差，但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們生活水平的不斷提高，地方政府將不得不逐漸提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

 

　?。?）地方政府用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障費用的資金來源處于不穩(wěn)定狀態(tài)。一是形成補(bǔ)助資金的總體收入處于不穩(wěn)定狀態(tài)。目前地方政府補(bǔ)助資金主要來源于土地出讓收入。在國家停止審批或嚴(yán)格控制審批的情況下，隨著被征收土地數(shù)量的減少，國有土地使用權(quán)收入也會隨之減少。即使這種情況不發(fā)生，由于國有土地使用權(quán)出讓收入被大量拖欠，也會影響地方政府補(bǔ)助資金收入的穩(wěn)定性。二是用于補(bǔ)助的資金處于不穩(wěn)定狀態(tài)。目前地方政府都還沒有建立公共財政分配制度，征收農(nóng)民土地后加以出讓獲得的出讓金大部分被用于了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府日?；顒娱_支，只有少部分用于補(bǔ)助，除了少數(shù)地方規(guī)定了從土地出讓金中提取補(bǔ)助資金的標(biāo)準(zhǔn)外，多數(shù)地方政府沒有規(guī)定具體提取標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定和執(zhí)行都由政府自己負(fù)責(zé)的背景下，受利益最大化主觀意圖的驅(qū)使，現(xiàn)任地方政府為了眼前的利益，會盡可能地壓縮用于補(bǔ)助的資金，將責(zé)任推給后任政府。由于從2004年以來國家從嚴(yán)管理土地，2007年時，上海市松江區(qū)用于支付被征地農(nóng)民參加的小城鎮(zhèn)社會保險的財政資金就出現(xiàn)了困難局面。 [3]

 

　　三、完善被征地農(nóng)民社會保障費用制度的建議

 

　　1、為被征地農(nóng)民安排城鎮(zhèn)社會保障費用。隨著中國城市化的進(jìn)程加快，越來越多的中國農(nóng)民集體所有的土地會被征收，不管是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，還是城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，失去土地的被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式都將和城鎮(zhèn)居民一樣，只有通過出賣自己的勞動力或者開展工商經(jīng)營活動，才能夠獲得養(yǎng)家糊口的收入，日常的生活完全商品化和市場化，必須通過市場購買自己的日常生活用品。在這種條件下，為了有效地保障被征地農(nóng)民的生活，應(yīng)當(dāng)將所有被征地農(nóng)民都納入城鎮(zhèn)社會保障體系，為他們安排城鎮(zhèn)社會保障費用。

 

　　2、為被征地農(nóng)民安排所有的城鎮(zhèn)社會保障費用項目。既然被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)和生活方式完全一樣，而且被征地農(nóng)民中的大多數(shù)也會變成城鎮(zhèn)居民，那么，被征地農(nóng)民需要的社會保障費用項目應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)居民一樣，應(yīng)當(dāng)為被征地農(nóng)民安排所有的城鎮(zhèn)社會保障費用項目，由征地單位支付養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險項目中需由單位支付的費用，為被征地農(nóng)民建立養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的個人賬戶。

 

　　3、為被征地農(nóng)民安排享受城鎮(zhèn)居民同等社會保障待遇的費用。越來越多的被征地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民是一個不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程。被征地農(nóng)民被迫轉(zhuǎn)變了自己的生產(chǎn)和生活方式，為中國城市化做出了巨大犧牲。如果不能為被征地農(nóng)民安排享受城鎮(zhèn)居民同等社會保障待遇的費用，在大部分被征地農(nóng)民，特別是中老年被征地農(nóng)民缺乏必要的文化和技術(shù)而難以就業(yè)的情形下，將導(dǎo)致許多為中國城市化做出巨大貢獻(xiàn)的被征地農(nóng)民淪為城鎮(zhèn)的貧困階層。如果產(chǎn)生了這個階層，將嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。因為被征地農(nóng)民貧困的形成在很大程度上是國家征地造成的，當(dāng)被征地農(nóng)民不能享受到城鎮(zhèn)居民同等社會保障待遇時，會對當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生怨恨情緒，稍有風(fēng)吹草動，會成為破壞現(xiàn)有秩序的積極參加者。

 

　　4、為所有被征地農(nóng)民安排同等社會保障費用。不管是16周歲以上還是以下的被征地農(nóng)民，也不管是被征地勞動力還是被征地養(yǎng)老人員，他們和被征收的土地的法律關(guān)系一樣，在土地被征收時，他們應(yīng)當(dāng)享受到同等社會保障待遇?；诖?，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將16周歲以下的被征地農(nóng)民也納入到城鎮(zhèn)社會保障體系，而不能僅僅只是發(fā)放一定金額的一次性的生活補(bǔ)助費。同時，也應(yīng)當(dāng)將被征地勞動力和被征地養(yǎng)老人員都納入城鎮(zhèn)社會保障體系，不能為了節(jié)約征地成本而對他們進(jìn)行區(qū)別對待。不同地方的不同做法也說明，所有的被征地勞動力和被征地養(yǎng)老人員都被納入城鎮(zhèn)社會保障體系并不存在理論上的障礙。

 

　　5、為不能就業(yè)的被征地勞動力妥善地安排社會保障費用。在為所有的被征地農(nóng)民安排同等的社會保障費用的基礎(chǔ)上，還需要為被征地勞動力安排不能就業(yè)時的特殊的社會保障費用，原因在于被征地勞動力承擔(dān)了贍養(yǎng)老人和撫養(yǎng)小孩的重任，他們?nèi)绻荒芫蜆I(yè)，整個家庭的基本生活都難以維持。不能只是給不能就業(yè)的被征地勞動力發(fā)放城鎮(zhèn)最低生活保障費，因為，按照這個標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的費用太少，僅僅只夠養(yǎng)活被征地勞動力自己，使其無法履行贍養(yǎng)和撫養(yǎng)義務(wù)。為了實現(xiàn)既要保障被征地勞動力本人及其家庭的基本生活的目的，又要鼓勵被征地勞動力積極就業(yè)的目的，應(yīng)當(dāng)從征地之時起至退休之時將被征地勞動力都納入社會保障范圍，在這一段時間內(nèi)，將支付給不能就業(yè)的被征地勞動力的生活補(bǔ)助費逐漸遞減，在征地時起5年內(nèi)，按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)助費，6至10年內(nèi)按照高于失業(yè)保險金和低于最低工資的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)助費，以后按照最低生活保障費的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)助費。

 

　　6、將地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會保障費用納入地方公共財政預(yù)算。按照國務(wù)院及勞動和社會保障部、國土資源部的規(guī)定，地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會保障費用來源于國有土地使用權(quán)出讓收入，根據(jù)上述分析，這部分收入處于不穩(wěn)定狀態(tài)。如果嚴(yán)格按照國務(wù)院及勞動和社會保障部、國土資源部的規(guī)定執(zhí)行，可能導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會保障費用出現(xiàn)支付困難。與國務(wù)院及勞動和社會保障部、國土資源部的規(guī)定不同，許多地方規(guī)定地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會保障費用除了來源于國有土地使用權(quán)出讓收入之外，還可以來源于其他財政資金，這種規(guī)定要優(yōu)于國務(wù)院及勞動和社會保障部、國土資源部的規(guī)定，提高了地方政府支付被征地農(nóng)民社會保障費用的穩(wěn)定性。但是，只有將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入地方公共財政預(yù)算，才能確保地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會保障費用能夠及時的足額到位。由于城鎮(zhèn)社會保障費用已經(jīng)被納入了地方公共財政預(yù)算，如果將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，將地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會保障費用納入地方公共財政預(yù)算應(yīng)是順理成章之事了。

 

　　綜上所述，《物權(quán)法》關(guān)于被征地農(nóng)民社會保障費用制度的規(guī)定，既是一個需要加以具體明確的規(guī)定，也是一個還需要進(jìn)一步完善的規(guī)定。

【作者簡介】
鄒愛華，生于1972年1月，湖北沙洋人，現(xiàn)為湖北大學(xué)法學(xué)院法學(xué)系主任，湖北大學(xué)法律顧問，湖北松之盛律師事務(wù)所兼職律師，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士研究生。

【參考文獻(xiàn)】
[1] 鄒愛華．《物權(quán)法》財產(chǎn)征收條款評析[J]．湖北大學(xué)學(xué)報，2007，（4）．
[2] 曹小明．以“土地?fù)Q社保”——浙江嘉興失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)的探索、實踐與發(fā)展思考[J]．黨政干部論壇，2004，（10）．
[3] 朱中原．“土地?fù)Q社保”的財政困局[J]．記者觀察，2007，（4）．下半月．