行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。不許可，是行政機(jī)關(guān)未滿足公民、法人或者其他組織從事特定活動(dòng)的行為。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的不許可行為提起訴訟后，舉證責(zé)任應(yīng)由誰承擔(dān)，是理論界和實(shí)務(wù)界都在探討的問題。有人認(rèn)為，不許可案件的舉證責(zé)任應(yīng)由原告承擔(dān)，理由是：根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第二十七條第㈡項(xiàng)和《行政訴訟證據(jù)規(guī)則》第四條第二款的規(guī)定，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出過申請(qǐng)的證據(jù)材料，不許可，就是行政不作為，原告完全有能力提供自己是否具備許可條件的證明材料。因此，應(yīng)由原告負(fù)舉證責(zé)任。也有人認(rèn)為，不許可案件應(yīng)由被告負(fù)舉證責(zé)任，被告應(yīng)提供不許可的事實(shí)理由及法律依據(jù)，《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審查行政案件，對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查”。法院在審理這類案件時(shí)，主要應(yīng)審查被告不許可的行為是否合法，而不是審查原告是否具備許可條件，被告應(yīng)向法院提供作出不許可的證據(jù)材料和法律依據(jù)。

    筆者認(rèn)為，不許可案件的舉證責(zé)任到底應(yīng)由誰承擔(dān)，不能一概而論，應(yīng)根據(jù)具體案件進(jìn)行分析，不同的案件舉證責(zé)任是不同的，主要分為以下幾個(gè)方面。

    一、申請(qǐng)事項(xiàng)不需要許可案件的舉證。

    《行政許可法》第十三條規(guī)定：“通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：㈠公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；㈡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；㈢行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律的；㈣行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他管理方式能夠解決的”。該法第三十二條第㈠項(xiàng)規(guī)定：“申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)告知申請(qǐng)人不受理”。行政機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)人的許可申請(qǐng)后，經(jīng)審查，申請(qǐng)人申請(qǐng)的行為不需要行政許可，而不予許可，由此而引發(fā)的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向法庭提供申請(qǐng)人的行為不需要行政許可的法律依據(jù)及告知申請(qǐng)人不予受理的證據(jù)。不予受理的證據(jù)包括不予受理通知書和送達(dá)回證。行政機(jī)關(guān)只要證明申請(qǐng)人申請(qǐng)的行為不需要行政許可的法律依據(jù)及向申請(qǐng)人進(jìn)行了告知，即完成了舉證責(zé)任。如果原告提交的法律依據(jù)規(guī)定申請(qǐng)的行為需要許可，或被告沒有告知，那么，被就沒有完成舉證責(zé)任，法院應(yīng)判決被告敗訴。

    二、被告不具有許可職責(zé)的舉證。

    《行政許可法》第三十二條第㈡項(xiàng)規(guī)定：“申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)”。對(duì)于行政機(jī)關(guān)接到許可申請(qǐng)后，經(jīng)審查，認(rèn)為本行政機(jī)關(guān)不具有該許可職責(zé)而拒絕行政許可引起爭(zhēng)議的案件，主要是看接受許可申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)許可是否負(fù)有法定職責(zé)。這類案件被告負(fù)有舉證責(zé)任，由于被告只審查自己是否具有該行政許可職責(zé)，而沒有審查申請(qǐng)人的資格及申請(qǐng)是否符合條件，因此，被告主要應(yīng)提供證據(jù)證明自己不具有這一行政許可的職責(zé)的法律依據(jù)。如果原告能夠提供有關(guān)法律證明被告具有這一職責(zé)，被告又舉不出否定該法律文件的有效性的法律文件，就屬于被告未完成舉證責(zé)任。

    三、申請(qǐng)人提交材料不全而拒絕許可的。

    《行政許可法》第三十一條規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與其申請(qǐng)的行政許可事項(xiàng)無關(guān)的技術(shù)資料和其他材料”。該條對(duì)申請(qǐng)人提交材料作出了明確的規(guī)定，一是提供的申請(qǐng)材料要齊全。二是提供的申請(qǐng)材料要真實(shí)。三是提供申請(qǐng)材料要符合法定形式。如申請(qǐng)材料不齊全、不真實(shí)或者不符合法定形式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理。這類案件被告應(yīng)當(dāng)向法庭提供以下幾個(gè)方面的證據(jù)：㈠申請(qǐng)人應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提交的證明材料的有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章，以此證明行政機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人提交的證明材料是有一定法律依據(jù)的。㈡申請(qǐng)人已向行政機(jī)關(guān)提交了哪些證明材料，沒有提交哪些材料。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向法庭提供申請(qǐng)人提交證明材料登記表，登記表上應(yīng)注明申請(qǐng)人已提交哪些材料，應(yīng)有申請(qǐng)人簽名及日期，如果沒有申請(qǐng)人簽名，又無其他證據(jù)佐證的話，不能作為法院定案的依據(jù)。㈢申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)因提交的證明材料是否登記而發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)向法庭提供其登記制度是否完備的有關(guān)證據(jù)。如果被告行政機(jī)關(guān)沒有完整的登記制度，視為申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)提交的證明材料齊全。如申請(qǐng)人向工商部門申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，申請(qǐng)人認(rèn)為已向工商部門提交了全部的證明材料，工商部門認(rèn)為申請(qǐng)人未提交證明材料，在這種情況下，就應(yīng)審查工商機(jī)關(guān)的登記制度是否完備，如果登記制度完備的話，視為該申請(qǐng)人提交的證明材料不齊全，如果登記制度不完備的話，就推定申請(qǐng)人已向工商機(jī)關(guān)提交了全部的申請(qǐng)材料。㈣行政機(jī)關(guān)已向申請(qǐng)人告知需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容的材料，應(yīng)提供告知的時(shí)間、提交證明材料的內(nèi)容，并由申請(qǐng)人簽名，如果被告行政機(jī)關(guān)未能提供上述材料，視為被告舉證不能，要承擔(dān)敗訴的法律后果。

    四、未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)而不許可的舉證。

    對(duì)于有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。對(duì)于這類案件，應(yīng)當(dāng)由被告提供招標(biāo)、拍賣的程序，申請(qǐng)人是否中標(biāo)、是否買受或者在招標(biāo)、拍賣的過程中違反招標(biāo)、拍賣程序等證明，如果申請(qǐng)人提供行政機(jī)關(guān)沒有采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，或申請(qǐng)人已中標(biāo)、買受，行政機(jī)關(guān)又舉不出相反的證據(jù)予以反駁的話，視為行政機(jī)關(guān)舉證不能。

    五、不賦于申請(qǐng)人特定資格的舉證。

    根據(jù)行政許可法第五十四的規(guī)定，賦予公民特定資格，依法應(yīng)當(dāng)舉行國(guó)家考試的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)考試成績(jī)和其他法定條件作出行政許可決定；賦予法人或者其他組織特定的資格、資質(zhì)的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的專業(yè)人員構(gòu)成、技術(shù)條件、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和管理水平等的考核結(jié)果作出行政許可決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。 公民特定資格的考試依法由行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織實(shí)施，公開舉行。行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)事先公布資格考試的報(bào)名條件、報(bào)考辦法、考試科目以及考試大綱。但是，不得組織強(qiáng)制性的資格考試的考前培訓(xùn)，不得指定教材或者其他助考材料。

    由此可知，對(duì)于提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)，可以賦于公民、法人或者其他組織管理特定的資格、資質(zhì)。賦于公民特定資格，如果依法應(yīng)當(dāng)舉行國(guó)家考試的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)考試成績(jī)和其他法定條件作出行政許可決定；賦于法人或者其他組織特定資格、資質(zhì)的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的專業(yè)人員構(gòu)成、技術(shù)條件、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和管理水平等的考核結(jié)果作出行政許可決定。公民特定資格考試依法由行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織實(shí)施，公開進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)事先公布資格考試的報(bào)名條件、報(bào)考辦法、考試科目以及考試大綱。對(duì)于這類案件，被告應(yīng)提供申請(qǐng)人不符合報(bào)考條件、考試成績(jī)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)或者其他不符合法定條件或申請(qǐng)單位的專業(yè)人員構(gòu)成不合理、技術(shù)條件不具備、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)及管理水平均不符合標(biāo)準(zhǔn)等證據(jù)。如果申請(qǐng)人有證據(jù)證明其符合行政許可的條件，或申請(qǐng)單位有證據(jù)證明專業(yè)人員構(gòu)成、技術(shù)條件、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和管理水平等均符合標(biāo)準(zhǔn)，而行政機(jī)關(guān)又提不出相反的證據(jù)予以否定的話，就認(rèn)定行政機(jī)關(guān)舉證不能。

    六、不頒發(fā)合格證的舉證。

    對(duì)于直接關(guān)系到公共安全、個(gè)人健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審查，行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的結(jié)果作出行政許可決定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起五日內(nèi)指派兩名以上工作人員按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫。不需要對(duì)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫結(jié)果作進(jìn)一步技術(shù)分析即可認(rèn)定設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出行政許可。行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的結(jié)果，作出不予行政許可決定的，應(yīng)當(dāng)書面說明不予行政許可所依據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范。對(duì)于這類案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的結(jié)果，書面不予許可的說明，有關(guān)送達(dá)手續(xù)等。如果原告提出新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范及所受檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品是符合標(biāo)準(zhǔn)的，被告又舉不出相反的證據(jù)予以否定的話，視為被告舉證不能。

    七、有數(shù)量限制的不予許可。

    有數(shù)量限制的不予許可，是指申請(qǐng)?jiān)S可的數(shù)量有一定的限制，而申請(qǐng)?jiān)S可的人超過了限制數(shù)量且都符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定，先行申請(qǐng)的可準(zhǔn)行政許可，后申請(qǐng)的則不予行政許可。對(duì)于這類糾紛，首先要由被告提供數(shù)量限制的有關(guān)法律依據(jù)，申請(qǐng)人申請(qǐng)的先后順序的登記等證據(jù)，被告提供上述兩方面的證據(jù)，即完成了舉證責(zé)任。法院經(jīng)審查屬實(shí)，就應(yīng)判決維持行政機(jī)關(guān)拒絕許可的行為。如果申請(qǐng)人提供該行政許可沒有數(shù)量限制或自己申請(qǐng)登記在先的證據(jù)，被告提不出相反的證據(jù)予以否定的話，視為被告舉證不能，法院就應(yīng)判決撤銷被告拒絕許可的行為，令其限期作出行政許可決定。

    八、默示不許可案件的舉證。

    對(duì)于申請(qǐng)人的許可申請(qǐng)，只要行政機(jī)關(guān)在一定的期限內(nèi)未作明確答復(fù)，就視為未許可，也就是默示不許可。默示不許可主要有兩種情況：一是申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)缺少材料，行政機(jī)關(guān)通知申請(qǐng)人補(bǔ)交后，申請(qǐng)人未補(bǔ)交，而行政機(jī)關(guān)未作任何處理。二是行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)后，沒有法定原因，在法定期限內(nèi)未作任何決定。根據(jù)《行政許可法》第四十二條的規(guī)定，除當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定的外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長(zhǎng)十日，并將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。行政許可采取統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的，辦理的時(shí)間不得起過四十五日，四十五日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十五日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。如果行政機(jī)關(guān)在上述規(guī)定的期限內(nèi)無正當(dāng)理由未作任何答復(fù)的，申請(qǐng)人只要證明已向行政機(jī)關(guān)提出了申請(qǐng)，法院就應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)在一定的期限內(nèi)作出是否許可的行政行為。

    對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)時(shí)缺少材料而不許可引起的糾紛，被告應(yīng)向法庭提供申請(qǐng)人申請(qǐng)時(shí)應(yīng)提交哪些材料的法律、法規(guī)及規(guī)章，申請(qǐng)人已經(jīng)提交了哪些材料，沒有提交哪些材料，被告通知申請(qǐng)補(bǔ)交材料的證據(jù)，如通知書、口頭通知筆錄、送達(dá)回證、證人證言等證據(jù)，以證明通知申請(qǐng)人補(bǔ)交材料存在，如果被告提供了上述證據(jù)，就完成了舉證責(zé)任，法院應(yīng)判決被告勝訴，反之，如果原告提供證據(jù)證明被告通知原告補(bǔ)交的材料，不屬于法律規(guī)定應(yīng)交的材料，或原告雖然應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交而被告不能證明申請(qǐng)人未補(bǔ)交的，應(yīng)視為被告舉證不能，則判決被告敗訴。

 

 安徽省泗縣人民法院   陳恒志