原告馬一、馬二、馬三
被告北京市某委員會(huì)

第三人馬四

一、案情

馬某、鐘某系夫妻關(guān)系，原告馬一、馬二、馬三與第三人馬四系二人之子女。

1957年2月7日，馬某取得由河北省通州市人民委員會(huì)發(fā)放的總字第2170號(hào)《房產(chǎn)所有證》，其被登記為北京市通州區(qū)熊家胡同25號(hào)院（現(xiàn)10號(hào)院）東房2間、西房2.5間的房屋所有權(quán)人。

1977年馬某去世。1981年3月20日，鐘某申請(qǐng)翻修2間東房，其作為申請(qǐng)人，取得由通縣房管局發(fā)放的（81）建規(guī)字第064號(hào)《北京市通縣民房修、建、拆除施工許可證》，批準(zhǔn)其將院內(nèi)原東房2間翻建調(diào)正為北房2間。

1986年11月8日，馬四作為申請(qǐng)人，取得由通縣房管局發(fā)放的（86）建規(guī)字第302號(hào)《北京市通縣民房修、建拆除施工許可證》，準(zhǔn)予新建南房1.5間。

1996年1月4日，鐘某與馬四在通縣公證處辦理了房產(chǎn)贈(zèng)與以及接受房產(chǎn)贈(zèng)與的（96）通證民字第037號(hào)、038號(hào)《公證書》（以下簡(jiǎn)稱公證書），鐘某將10號(hào)院內(nèi)2間北房贈(zèng)與馬四。此后，有關(guān)當(dāng)事人填寫了《北京市房產(chǎn)贈(zèng)與申請(qǐng)審批表》，繳納了契稅。

1996年8月8日，北京市房屋土地管理局向馬四發(fā)放新建南房1.5間及鐘某贈(zèng)與其北房2間的房屋所有權(quán)證，證號(hào)為通字第25584號(hào)（以下簡(jiǎn)稱25584號(hào)房產(chǎn)證）。后因馬四將房屋所有權(quán)證中的北房2間贈(zèng)與其子沙某，并已辦理變更登記，故房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)于2001年7月26日在25584號(hào)房產(chǎn)證上加蓋了注銷印章，并為馬四頒發(fā)南房1.5間的房產(chǎn)證，為沙某頒發(fā)了北房2間的房產(chǎn)證。

2005年6月13日，馬一、馬二、馬三向北京市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，認(rèn)為鐘某將原夫妻共同所有的房產(chǎn)贈(zèng)與給馬四，侵犯了其他子女的合法權(quán)益，故請(qǐng)求撤銷馬四的房屋所有權(quán)證。

2005年8月5日，北京市人民政府作出京政復(fù)字[2005]第139號(hào)《行政復(fù)議終止通知書》，以馬四的房屋所有權(quán)證已經(jīng)被注銷為由，終止了行政復(fù)議的審理。故馬一、馬二、馬三訴至北京市通州區(qū)人民法院，請(qǐng)求判決確認(rèn)被告為馬三頒發(fā)房屋所有權(quán)證的行為違法。

被告辯稱其是根據(jù)鐘某將房屋贈(zèng)予馬四的公證書及有關(guān)部門批準(zhǔn)馬四建房的（86）建規(guī)字第302號(hào)北京市通縣民房修、建、拆除施工許可證為馬四頒發(fā)的25584號(hào)房產(chǎn)證，其頒證行為沒(méi)有違反法律規(guī)定，故不同意原告的訴訟請(qǐng)求。

案件審理過(guò)程中，北京市通州區(qū)公證處作出《關(guān)于撤銷（96）通證民字第037號(hào)、038號(hào)公證書的決定》撤銷了037、038號(hào)公證書。

二、審理結(jié)果

北京市通州區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告作為頒發(fā)房屋所有權(quán)證書的行政機(jī)關(guān)，其根據(jù)鐘某將10號(hào)院北房2間贈(zèng)與馬四的037、038號(hào)公證書及有關(guān)部門批準(zhǔn)馬四建房的（86）建規(guī)字第302號(hào)北京市通縣民房修、建、拆除施工許可證為馬四頒發(fā)25584號(hào)房產(chǎn)證，其頒證行為證據(jù)充分，程序合法，且適用法律法規(guī)正確，并無(wú)違法之處?，F(xiàn)因25584號(hào)房產(chǎn)證頒發(fā)后，其頒證所依據(jù)的037、038號(hào)公證書被撤銷，故25584號(hào)房產(chǎn)證已失去其存在的合法依據(jù)，應(yīng)予撤銷，但25584號(hào)房產(chǎn)證已被注銷，不具有可撤銷的內(nèi)容，故確認(rèn)被告頒發(fā)25584號(hào)房產(chǎn)證的行政行為無(wú)效。因被告頒發(fā)25584房產(chǎn)證時(shí)合法，故對(duì)三原告要求確認(rèn)被告頒發(fā)25584號(hào)房產(chǎn)證違法的訴訟請(qǐng)求，本院不予支持。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十七條第二款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決被告北京市某委員會(huì)于一九九六年八月八日頒發(fā)給第三人馬四的通字第25584號(hào)《房屋所有權(quán)證》的行政行為無(wú)效。

一審判決后，原告馬一、馬二、馬三不服一審法院判決提起上訴，二審法院經(jīng)審理判決駁回上訴，維持原判。

三、分析

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是：被告為第三人頒發(fā)25584號(hào)房產(chǎn)證的行政行為主要依據(jù)是037、038號(hào)公證書及有關(guān)部門的批示，037、038號(hào)公證書已被公證機(jī)關(guān)撤銷，該房屋所有權(quán)證也被注銷，在這種具體行政行為依據(jù)的事實(shí)發(fā)生變化的情況下，對(duì)該具體行政行為應(yīng)作出如何裁決。

在審理案件過(guò)程中有以下三種意見(jiàn):

1、判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。理由是：根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第五十條第三款之規(guī)定，被告改變具體行政行為，原告不撤訴，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為原具體行政行為違法的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法的判決；認(rèn)為原具體行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。被告對(duì)房屋所有權(quán)證申領(lǐng)人提交的證明文件僅僅是形式審查，無(wú)權(quán)確認(rèn)公證文書的證明效力，其不可能發(fā)現(xiàn)其中的實(shí)體問(wèn)題，被告依據(jù)037、038號(hào)公證書及有關(guān)部門的批示為第三人頒發(fā)了25584號(hào)房屋所有權(quán)證，該行為當(dāng)時(shí)符合法律的規(guī)定，因此應(yīng)該確認(rèn)該具體行政行為作出時(shí)是合法的，但是由于上述公證書已被撤銷，被告依據(jù)撤銷決定也注銷了房屋所有權(quán)證，再判決維持被訴具體行政行為是不適當(dāng)?shù)模耘袥Q駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

2、判決確認(rèn)違法。理由是：根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第五十七條第二款第二項(xiàng)之規(guī)定：有下列情形之一的人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無(wú)效的判決；被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；本案雖然當(dāng)時(shí)被告頒發(fā)房屋所有權(quán)證的行為從形式上看合法，但037、038號(hào)公證書已經(jīng)被撤銷，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)是不合法的，被告依據(jù)《關(guān)于撤銷（96）通證民字第037號(hào)、038號(hào)公證書的決定》作出了注銷房屋所有權(quán)證的決定，故應(yīng)確認(rèn)被告為馬四頒發(fā)25584號(hào)房產(chǎn)證的行為違法。 3、判決無(wú)效。筆者同意第三種觀點(diǎn)理由是：

行政登記是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目的，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，依相對(duì)人申請(qǐng)，對(duì)符合法定條件的涉及相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面的法律事實(shí)予以書面記載的行為。它具有以下四方面特征：一是行政登記是行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政管理職能的行為；二是行政登記是依申請(qǐng)的單方行政行為；三是行政登記是羈束行政行為，是否給予登記，行政機(jī)關(guān)無(wú)自由裁量權(quán)，對(duì)符合法定條件的登記申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)必須依法受理并予以登記；四是行政登記的內(nèi)容為相應(yīng)的法律事實(shí)，主要是行政管理相對(duì)人有關(guān)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利方面的法律事實(shí)。

從行政登記的概念和性質(zhì)分析，行政登記行為是一種“準(zhǔn)行政行為”，也就是說(shuō)是其行為本身并不能直接為相對(duì)人設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)，其行為的效果完全是基于法律的直接規(guī)定而產(chǎn)生，而非基于行政機(jī)關(guān)的意思而產(chǎn)生。因此，行政登記的主要功能在于對(duì)登記事項(xiàng)或權(quán)利的公示，以形成相應(yīng)的權(quán)利推定。

本案中的被告在為馬四頒發(fā)房屋所有權(quán)證時(shí)履行了相應(yīng)的審查義務(wù)，程序合法、適用法律、法規(guī)正確，并無(wú)違法之處，只是因?yàn)?37、038號(hào)公證書被撤銷后，被告才作出了注銷行為，如果判決違法對(duì)被告不公平，公證書被撤銷后，房屋所有權(quán)證自然失效，采取判決無(wú)效的方式，既不會(huì)出現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)不公平的判決，又維護(hù)了原告的合法權(quán)益。

但是有一點(diǎn)需要說(shuō)明，根據(jù)最高人民法院對(duì)《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋的原意，只有行政機(jī)關(guān)作出的行政行為具有重大明顯的違法時(shí)，才可判決確認(rèn)其行為無(wú)效，而本案的情況是否適合適用“重大明顯違法”說(shuō)，值得研究，只是認(rèn)為本案適用判決無(wú)效的方式較為合適，對(duì)于處理本案是最佳的判決方式。

被告完全履行了頒證的職責(zé)，只是因?yàn)槠漕C發(fā)的依據(jù)被撤銷，所以25584號(hào)房產(chǎn)證被撤銷，因此應(yīng)判決確認(rèn)被告為第三人頒發(fā)25584號(hào)房產(chǎn)證的行為無(wú)效。