【學(xué)科分類】憲法學(xué)
【出處】《北大法律評(píng)論》2012年第1期
【摘要】自從太平天國運(yùn)動(dòng)以來，清王朝的軍權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)了下移，中央政府對(duì)地方的控制力急劇下降。這一趨勢與歐、美、日同期發(fā)生的行政集權(quán)趨勢是背道而馳的。這一“逆向運(yùn)動(dòng)”使中國付出了在激烈的國際競爭中落敗的慘重代價(jià)。于是，接下來一百年政治建設(shè)的重要主題，就是重構(gòu)中央集權(quán)的行政結(jié)構(gòu)。然而，在新的國內(nèi)與國際環(huán)境之中，這一工作比舊王朝政治中的“削藩”更為復(fù)雜。舊秩序的松動(dòng)已經(jīng)釋放出了多元的政治力量，政治精英出現(xiàn)了高度分化，產(chǎn)生了不同的政治方案，因此，行政上的集權(quán)運(yùn)動(dòng)離不開政治吸納與整合——所謂吸納，是指將多元化的政治力量引導(dǎo)到制度化的渠道中，使得政治博弈在體制內(nèi)發(fā)生；而整合，是在吸納多元力量之后，協(xié)調(diào)其相互矛盾乃至沖突的主張，形成有共識(shí)支撐的制度與政策。[1]沒有這個(gè)政治吸納與整合的過程，哪怕是建立現(xiàn)代國家必需的最低限度的行政集權(quán)，都會(huì)遭遇到政治上的抵制。
【關(guān)鍵詞】政治吸納；整合；中央集權(quán)；共和
【寫作年份】2012年


【正文】

　　眾所周知，晚清與民國都未能建立穩(wěn)定的憲政體系，既未能理順體制內(nèi)的中央地方關(guān)系，也未能完成對(duì)體制外政治力量的吸納與整合，統(tǒng)治者重建中央集權(quán)的努力受到各種各樣的抵制，一再被革命者視為“專制”，海峽兩岸的“革命史學(xué)”更是將當(dāng)時(shí)革命者的觀點(diǎn)貫徹到歷史敘事中去。然而，從歷史事實(shí)來看，無論是何種政治勢力，無論是被貼上“進(jìn)步”還是“反動(dòng)”的標(biāo)簽，一旦當(dāng)政，無不試圖重建某種程度上的行政集權(quán)。晚近以來，一些學(xué)者試圖突破之前的“革命史學(xué)”對(duì)近代歷史上的“失敗者”們的消極敘述，重審這些“失敗者”推進(jìn)中央集權(quán)、民族融合以及重建中國的國際競爭力的努力。[2]這一重審歷史的努力進(jìn)一步豐富了我們對(duì)歷史的理解，但也帶來一個(gè)新的問題：如何從理論上有平衡感地把握這些“失敗者”們的國家建設(shè)努力、成就以及他們最終的失?。?

　　本文試圖引入行政集權(quán)與政治吸納/整合兩個(gè)分析維度來建立一種理論平衡，并選取袁世凱的1914年憲制改革作為切入點(diǎn)。之所以選取這一歷史切片來進(jìn)行考察，有兩個(gè)原因：第一，這次憲制改革集中體現(xiàn)出行政集權(quán)與政治吸納/整合之間的張力，具有典型意義；第二，主流史家對(duì)于這一憲制改革的把握又是過于簡單化的。從民國開始，學(xué)者往往將這次以總統(tǒng)集權(quán)為核心內(nèi)容的憲政改革僅僅視為袁世凱走向君主制重建的前奏和過渡。試以民國獨(dú)立學(xué)者白蕉為例，其編輯的史料集《袁世凱與中華民國》就將袁世凱的1914年憲制改革列入“洪憲帝制前后之袁世凱”中的“帝制之先聲”一節(jié)。[3]而海峽兩岸當(dāng)代主流史學(xué)更是將袁世凱視為從民國肇建之時(shí)就有“帝制自為”之禍心，后來的行動(dòng)只不過是證明這一源初意圖之存在而已。在這一視域中，袁世凱的1914年憲制改革當(dāng)然就沒有什么獨(dú)立的價(jià)值。然而，從君主復(fù)辟的結(jié)果推定袁世凱之前所做的一切事情都以此為目的，是一種過于簡單化的目的論推理，這和以汪精衛(wèi)最終投日為依據(jù)推定他之前的所有行為都以賣國為目的一樣缺乏依據(jù)。它忽視了袁世凱之前一切試圖在共和框架內(nèi)探究出路的努力。比如說，如果袁世凱從一開始就以建立君主專制為直接目標(biāo)，在1913年的制憲過程中，他就根本用不著費(fèi)盡心思與國會(huì)就憲法草案中關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力的條文進(jìn)行曠日持久的討價(jià)還價(jià)。更為穩(wěn)健的假設(shè)是，袁世凱對(duì)于議會(huì)政治的信心，是在一系列不愉快的經(jīng)歷中受挫的：唐紹儀、陸征祥、趙秉鈞內(nèi)閣的短命；由于地方不向中央納稅，中央財(cái)政舉步維艱，而國會(huì)第一大黨國民黨又竭力反對(duì)向列強(qiáng)借款，導(dǎo)致中央無米下炊；國民黨力推“議會(huì)中心主義”的憲法草案，架空總統(tǒng)權(quán)力……正是這些經(jīng)歷導(dǎo)致他最終決定拋棄處處掣肘的國會(huì)，實(shí)現(xiàn)大權(quán)獨(dú)攬。

　　在我看來，袁的1914年憲制改革回應(yīng)的是這樣一個(gè)問題：當(dāng)凝聚整個(gè)政治社會(huì)的皇權(quán)倒臺(tái)，而新生的政黨與議會(huì)無法填補(bǔ)權(quán)威的空白的時(shí)候，憲政體制應(yīng)當(dāng)如何安排才能有利于國家的重建？這次改革產(chǎn)生的是一種過渡型威權(quán)體制，它以軍權(quán)—行政權(quán)為核心，試圖在一個(gè)碎片化的社會(huì)中維系和加強(qiáng)中央權(quán)威。但袁世凱的政府并沒有創(chuàng)造新的權(quán)力基礎(chǔ)，他解散從中央到地方各級(jí)議會(huì)，系統(tǒng)地排斥了革命派勢力，同時(shí)也疏離了長久以來以議會(huì)作為講壇的士紳階層。不僅如此，袁持續(xù)的中央集權(quán)努力甚至危及北洋集團(tuán)內(nèi)部的地方實(shí)力派的利益。在沒有有效的政治吸納/整合行動(dòng)的前提下，袁在其中央集權(quán)運(yùn)動(dòng)的高潮（即稱帝）之后遭遇北洋集團(tuán)內(nèi)外全面的反彈，最終落到“眾叛親離”的下場。

　　一、首屆國會(huì)的解散及其法理辯論

　　1914年的憲制改革因1913年制憲爭論而起。而1913年制憲爭論，其根源又深植于民國政府的建立方式之中。與美國革命與法國革命不同，統(tǒng)一的民國政府并非完全通過暴力革命而產(chǎn)生。南方各省通過暴力革命而宣告獨(dú)立于清廷，并建立了南京臨時(shí)政府，但統(tǒng)一的民國政府乃是通過清廷、袁世凱與南京臨時(shí)政府三方的“大妥協(xié)”而產(chǎn)生：清帝下詔遜位，換得民國的優(yōu)待條件；南京臨時(shí)參議院選舉袁世凱為臨時(shí)大總統(tǒng)，南北兩個(gè)政府合并，民國定都北京。這次合并，從法理上說，是北方政府被南方政府吸收；但從實(shí)力政治上說，是南方政府被北方政府吸收，袁世凱成為最后的贏家。為了約束袁世凱，南京臨時(shí)政府抓緊時(shí)間單方制定了《臨時(shí)約法》，建立了一個(gè)對(duì)總統(tǒng)權(quán)力有較大限制的憲政體制。這是一個(gè)介于總統(tǒng)制與議會(huì)制之間，但略傾向于總統(tǒng)制的體制，在誕生不久即引發(fā)多方不滿：對(duì)于北洋集團(tuán)來說，它對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的約束過大；但對(duì)于激進(jìn)革命派來說，它對(duì)于總統(tǒng)權(quán)的約束還是太小。

　　1913年，北洋政府推動(dòng)制定正式憲法。制憲的任務(wù)以及政體的選擇引發(fā)了國民黨、立憲派與北洋集團(tuán)的大討論。但這很快成為一場兩極對(duì)立的討論。國會(huì)第一大黨國民黨主張?jiān)凇杜R時(shí)約法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)議會(huì)權(quán)力，建立一個(gè)“超級(jí)議會(huì)制”，以便通過議會(huì)制下多數(shù)黨組閣的制度，同時(shí)掌握行政與立法兩權(quán)；而立憲派與北洋集團(tuán)強(qiáng)調(diào)，在地方割據(jù)、邊疆分離、列強(qiáng)環(huán)峙、民生凋敝的情況下，需要增強(qiáng)行政權(quán)。袁世凱并沒有反對(duì)議會(huì)制的方向，但主張總統(tǒng)應(yīng)獲得自主任命國務(wù)員和停散議會(huì)權(quán)兩項(xiàng)權(quán)力。但國民黨主導(dǎo)的國會(huì)兩院憲法起草委員會(huì)拒絕了其要求，并推出一個(gè)議會(huì)權(quán)力比同期法蘭西第三共和國更強(qiáng)的《天壇憲法草案》。雙方協(xié)商遂告破裂。[4]

　　10月25日，袁世凱通電各省軍民長官，反對(duì)《天壇憲法草案》，謂“民黨議員，干犯行政，欲圖國會(huì)專制”。[5]各省長官多屬北洋集團(tuán)，許多人在回復(fù)中提出解散國民黨、取消國民黨議員資格與《天壇憲法草案》。11月4日，袁世凱即以國會(huì)議員與“二次革命”亂黨勾結(jié)為名解散國民黨，剝奪國民黨籍議員資格438人。袁在其命令中這樣說明其目的：“務(wù)使我莊嚴(yán)神圣之國會(huì)，不再為助長內(nèi)亂者所挾持，以期鞏固真正之共和，宣達(dá)真正之民意。”[6]同時(shí)袁宣稱他已通知內(nèi)務(wù)總長安排議員的遞補(bǔ)。

　　此令一出，國會(huì)達(dá)不到開會(huì)所需的半數(shù)，運(yùn)作必將陷入癱瘓。于是眾參兩院相繼向總統(tǒng)提出質(zhì)詢，指出總統(tǒng)的法令存在極大的法律瑕疵：第一，叛亂的國民黨與隸屬國民黨之議員是兩回事，沒有參與叛亂的議員僅因其國民黨籍而受牽連，被剝奪議員資格，不合法理；有些前國民黨議員早已脫離國民黨，改入他黨，有的在“二次革命”時(shí)已發(fā)表聲明對(duì)國民黨表示譴責(zé)，仍受牽連，更不合理。對(duì)于議員是否參加叛亂，政府也沒有根據(jù)《臨時(shí)約法》第26條，移交司法審判，查明其罪。第二，議員資格審查權(quán)屬于國會(huì)兩院而非政府，大總統(tǒng)并無權(quán)力取消議員資格；總統(tǒng)直接通知增補(bǔ)議員以填補(bǔ)空缺，也違反了《議院法》第13條遞補(bǔ)手續(xù)應(yīng)由國會(huì)啟動(dòng)的規(guī)定。

　　12月23日，國務(wù)院對(duì)兩院質(zhì)詢作出正式答復(fù)。答復(fù)書從內(nèi)容上可以分為兩個(gè)實(shí)質(zhì)部分，第一關(guān)于質(zhì)詢程序，第二關(guān)于實(shí)體問題。答復(fù)書首先討論法律程序：首先，議會(huì)的質(zhì)問權(quán)的行使應(yīng)以《臨時(shí)約法》與《國會(huì)組織法》兩部根本法為主，《議院法》為從?！杜R時(shí)約法》第19條與《國會(huì)組織法》第14條規(guī)定質(zhì)問權(quán)為議院職責(zé)之一，但并非議員職責(zé)之一，所以不論《議院法》中對(duì)質(zhì)詢書聯(lián)署人數(shù)下限作出何種規(guī)定，質(zhì)問權(quán)的行使不能不由議院提出。但議院要開會(huì)，就必須達(dá)到法定人數(shù)。既然現(xiàn)在議院達(dá)不到法定人數(shù)，那就無權(quán)作出質(zhì)詢。其次，11月13日，兩院議長已經(jīng)正式通告，由于兩院議員不足法定人數(shù)，從14日起停發(fā)議事日程。既然議事日程都已經(jīng)停發(fā)，兩院再提出質(zhì)詢，于程序不合，此其二。國務(wù)院在此就像一個(gè)刑事案件的律師一樣，試圖通過找警察的程序錯(cuò)誤而駁回起訴。聯(lián)署議員質(zhì)問的是：政府取消部分議員資格，以至國會(huì)達(dá)不到合法半數(shù)，正當(dāng)依據(jù)何在？而政府的反駁是：既然沒有半數(shù)，就不合程序，連質(zhì)問權(quán)也沒有，政府沒有答復(fù)義務(wù)。

　　但答復(fù)書還是用了一段文字，以“例外狀態(tài)”來說明袁世凱的理由。“蓋以議員多數(shù)而為構(gòu)成內(nèi)亂之舉，系屬變出非常，不特《議院法》未規(guī)定處理明文，即各國亦無此先例……事關(guān)國家治亂，何能執(zhí)常例以相繩。”[7]這從表面上看是在說理，但實(shí)際上是一個(gè)中止辯論的命令，因?yàn)槿魏我粐摹蹲h院法》都不可能規(guī)定議員多數(shù)叛亂的情形，這畢竟是一種太極端的情形。聯(lián)系事情的前因后果來看，這一“例外狀態(tài)”的宣布，不過是引爆一顆在1913年“二次革命”中就已經(jīng)埋下的政治地雷。 在宋教仁被刺案尚處于司法階段時(shí)，南方的國民黨人匆忙起兵反袁，遭到全面鎮(zhèn)壓。在當(dāng)時(shí)，國民黨人的失敗不僅僅是在軍事上，在法理和輿論層面也是如此。從法理上說，未窮盡法律上的救濟(jì)手段即訴諸暴力，難免被界定為“叛亂”；從輿論上說，政權(quán)過渡剛剛完成，百業(yè)待興，人心思定，尤其是士紳與商人，渴望獲得一個(gè)和平安定的政治環(huán)境，以休養(yǎng)生息，因此多數(shù)不愿支持國民黨的反袁斗爭，很少人為國民黨捐款。[8]“二次革命”平息之后，整個(gè)輿論環(huán)境對(duì)袁世凱比較有利，袁原本就有機(jī)會(huì)解散國民黨，但袁并未這樣做，可見其對(duì)國會(huì)中的國民黨人（他們多數(shù)仍留在北京與袁合作）仍有所期待。但國會(huì)中的國民黨人并未因其南方同志“武斗”的失敗而放棄“文斗”策略，《天壇憲法草案》仍明顯表現(xiàn)出了架空袁世凱權(quán)力的態(tài)勢。至此，以“叛亂”為由宣布“例外狀態(tài)”，就成了袁世凱的最后手段。

　　民國成立兩年都不到，就出現(xiàn)“例外狀態(tài)”，這對(duì)于民國的法律權(quán)威是一種沉重的打擊。為何爭議無法在法律范圍內(nèi)解決？傳統(tǒng)史家往往將之歸結(jié)為袁世凱個(gè)人的弄權(quán)，晚近則有越來越多的作者指責(zé)國民黨人法制觀念的單薄。在我看來，指責(zé)歷史上行動(dòng)者的思想覺悟并沒有太大意義，關(guān)鍵是要從結(jié)構(gòu)上理解民初憲政體制的脆弱性。在我看來，這種脆弱性首先與1912年的“大妥協(xié)”本身的含糊性有關(guān)。在1912年的“大妥協(xié)”中，革命派與北洋集團(tuán)根本沒有就未來的共和建設(shè)達(dá)成堅(jiān)固的共識(shí)，革命派交出了中央政權(quán)，并單方面為北洋集團(tuán)量身定做了一套緊身衣（《臨時(shí)約法》）。但這套“緊身衣”的設(shè)計(jì)并不符合現(xiàn)實(shí)世界的力量對(duì)比，也不符合北洋集團(tuán)的自我抱負(fù)。可以說，任何一個(gè)正常的政權(quán)面對(duì)民初的局面，都必須要“削藩”。但袁并不熟悉現(xiàn)代的意識(shí)形態(tài)政治，無法從意識(shí)形態(tài)上對(duì)革命派中的地方實(shí)力派形成整合，他只有運(yùn)用自己熟悉的軍事—行政手段來克服軍省格局，重建中央集權(quán)。而這在實(shí)踐中勢必會(huì)變成對(duì)革命派的系統(tǒng)性排斥，引起激烈反彈也是意料之中的。其次，民國憲法的脆弱，很大程度上源于軍事控制權(quán)的分散。不同的政治主體往往會(huì)對(duì)同一個(gè)法律作出不同解釋，以實(shí)現(xiàn)自己的利益，這是極其正常的現(xiàn)象。但如果不同的解釋都與武力結(jié)合在一起，不同解釋之間的斗爭就變成赤裸裸的暴力斗爭，法律就失去了實(shí)質(zhì)意義。法治要求在不同的解釋之間能夠作出權(quán)威的裁斷，這一裁斷的制度保證就是中央政府對(duì)暴力手段的壟斷。但在整個(gè)民國時(shí)期，沒有任何一個(gè)政府能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)暴力手段的壟斷。于是政治斗爭動(dòng)輒訴諸暴力，無法在法律渠道內(nèi)展開，不管是“革命勢力”還是“反動(dòng)勢力”，都概莫能外。

　　從表面現(xiàn)象來看，袁世凱畢竟還是承認(rèn)國會(huì)的“莊嚴(yán)神圣”，并安排了議員的遞補(bǔ)。但早在1913年10月26日，袁世凱就已經(jīng)下令組織一個(gè)輔政機(jī)關(guān)“中央政治會(huì)議”，討論國家大政方針。至1914年1月，經(jīng)過中央政治會(huì)議討論，袁世凱下令完全解散國會(huì)兩院。解散的理由是：議院既然不過半數(shù)，國會(huì)就無法召開；要遞補(bǔ)議員的話，需要花費(fèi)較長時(shí)間。但國會(huì)之前已經(jīng)開會(huì)9個(gè)多月，遠(yuǎn)超過常規(guī)會(huì)期（4個(gè)月），如今等待遞補(bǔ)議員，時(shí)間再度延長，就過度偏離正常狀態(tài)了。而且從程序上說，1913年11月13日兩院議長已經(jīng)發(fā)出停發(fā)議事日程的通告，議事早已停止。通告勸各議員“與其聽個(gè)人之浮沉無定，致啟國民以輕視國會(huì)之心，何如求機(jī)關(guān)之進(jìn)步改良，尚留國民以尊重國會(huì)之地”。[9]在同一時(shí)期，梁啟超曾向袁世凱進(jìn)諫：“古之成大業(yè)者，挾天子以令諸侯，今欲戡亂圖治，惟當(dāng)挾國會(huì)以號(hào)召天下，名正言順，然后所向莫與敵也。”[10]但袁世凱沒有采納。

　　與此同時(shí)，2月3日，袁世凱又下令停辦各地方自治會(huì)，理由是地方長官電稱地方自治會(huì)中許多人“動(dòng)稱民權(quán)，不知國法”，平時(shí)“把持財(cái)政、抵抗捐稅、干預(yù)詞訟、妨礙行政”，甚至與叛黨勾結(jié)。又分析自治不良，有“立法未善，級(jí)數(shù)太繁，區(qū)域太廣”的原因，因此需要重新制訂自治制度。在自治制度未頒定之前，要求地方官“尤宜慎選公正士紳，委任助理”。[11]2月28日，袁世凱又下令解散各省省議會(huì)。在總統(tǒng)令中，袁世凱直指中國的行省制度區(qū)域過廣，省一級(jí)設(shè)議會(huì)，行自治，不利于國家統(tǒng)一。這就將晚清新政以來中國士紳所爭取到的政治參與權(quán)利一掃而空，這對(duì)于中國的士紳階級(jí)來說是一個(gè)極大的打擊。袁解散省議會(huì)和各地方自治會(huì)，看似清除了體制內(nèi)部的反對(duì)勢力，使得行政更為順暢，但在政治上卻造成了弱化士紳支持的效果，對(duì)于其政權(quán)的鞏固恰恰是有消極影響的。盡管在1914年，中國的士紳并沒有形成針對(duì)袁世凱的抗議聲浪，在1916年，我們可以看到這一中國社會(huì)最重要的社會(huì)群體對(duì)于袁世凱的拋棄。

　　但從袁世凱的實(shí)踐來看，他的關(guān)注點(diǎn)始終在于從行政上實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)，克服民初的軍省格局；他對(duì)于推進(jìn)中央集權(quán)過程中所失去的潛在政治支持并不敏感。而在這個(gè)問題上，他可以說重蹈了清末統(tǒng)治者的覆轍。清末統(tǒng)治者同樣非常急切地將財(cái)權(quán)與軍權(quán)收歸中央政府，尤其是滿族貴族手里，但在沒有對(duì)各種政治力量進(jìn)行整合之前，行政上的中央集權(quán)恰恰給許多人帶來剝奪感，從而將他們推到了清廷的對(duì)立面。如果說康梁等立憲派期望袁世凱能夠通過行政體系進(jìn)行政治整合，袁世凱的實(shí)踐背離了他們的期望：只有行政與軍事上的集權(quán)化努力，沒有真正的政治吸納與整合。

　　二、總統(tǒng)集權(quán)體制的誕生

　　為何要拋棄1912年《中華民國臨時(shí)約法》，重起爐灶重新設(shè)計(jì)一個(gè)憲法？對(duì)此，從外在權(quán)力政治角度的解釋已經(jīng)汗牛充棟，但鮮有從內(nèi)在視角進(jìn)行解釋：即，袁世凱自己為這次憲政改革提供了什么樣的合法性論證？

　　在1914年3月18日特別制憲會(huì)議“約法會(huì)議”幵幕式上，袁世凱發(fā)表演說，強(qiáng)烈攻擊1912年制定的《臨時(shí)約法》：“查《臨時(shí)約法》為南京臨時(shí)參議院各省都督指任參議員所議決，無論冠以臨時(shí)之名，必不適用于正式政府也；即其內(nèi)容規(guī)定，束縛政府，使對(duì)于內(nèi)政外交及緊急事變，幾無發(fā)展伸縮之余地。”這實(shí)際上是從程序與實(shí)體上對(duì)《臨時(shí)約法》作出了否定。從程序上說，《臨時(shí)約法》的制訂程序有極大的瑕疵，以至于影響其效力；從實(shí)體上說，這部臨時(shí)憲法對(duì)于行政權(quán)的束縛過大，不適合。當(dāng)下的情境。5月1日袁公布的《對(duì)于增修〈約法〉之意見》又進(jìn)一步解釋：“夫以吾國領(lǐng)土之廣，人民之眾，國家之財(cái)政，人民之生計(jì)，復(fù)日趨于貧窮；加以紀(jì)綱廢墜，法制凌雜，行政之秩序，既紛若亂絲，地方之情形，尤危若累卵。積以上種種險(xiǎn)象，幾于不可終日。而溯厥由來，仍無非《約法》上行政權(quán)薄弱之所致。”[12]從國民心理上，民國初創(chuàng)，國民“責(zé)望于政府者獨(dú)重，而責(zé)望于議會(huì)者尚輕”。[13]政府有責(zé)而無權(quán)，不能辦成事情，有違國民期望，“群情因之渙散，恐為大亂所由生”。[14]袁世凱要求憲法的制定必須符合國家的傳統(tǒng)與國民心理，而不能反其道而背之。

　　而對(duì)于民國政權(quán)的由來，《對(duì)于增修〈約法〉之意見》明確稱“方今共和成立，國體變更，而細(xì)察政權(quán)之轉(zhuǎn)移，實(shí)出于因而不出于創(chuàng)”。[15]這里所涉及的，正是《清帝遜位詔書》引發(fā)的民國的兩種正當(dāng)性基礎(chǔ)之爭。辛亥革命發(fā)端于武昌起義，終結(jié)于清帝下詔遜位以及南北政權(quán)統(tǒng)一于北洋集團(tuán)。遜位詔書聲明統(tǒng)治權(quán)從皇帝讓與全體國民，同時(shí)委任袁世凱全權(quán)組織臨時(shí)共和政府。袁世凱據(jù)之認(rèn)為北洋政權(quán)來自于清帝禪讓。而從南京臨時(shí)政府角度來看，袁世凱的民國總統(tǒng)位置來自于南京臨時(shí)參議院的選舉，而南京臨時(shí)政府的正當(dāng)性來源恰恰在于暴力革命。早在清帝下詔退位的次日，即1912年2月13日，孫文即給袁去電，就“全權(quán)組織臨時(shí)政府”提出了批評(píng)，指出“共和政府不能由清帝委任組織，若果行之，恐生莫大枝節(jié)”。[16]2月15日，袁世凱作出答復(fù)稱：“現(xiàn)在北方各省軍隊(duì)暨全蒙代表，皆以函電推舉為臨時(shí)大總統(tǒng)。清帝委任，無足再論。”[17]在此袁雖然暫時(shí)不再訴諸清帝委任，但仍然堅(jiān)持其權(quán)力有南京臨時(shí)參議員選舉之外的正當(dāng)性基礎(chǔ)，那就是“北方各省軍隊(duì)暨全蒙代表”的推舉。由于當(dāng)時(shí)南北雙方忙于討論定都事宜，政權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)這一至關(guān)重要的問題反而被擱置了。 到了1913年，袁世凱的日本憲法顧問有賀長雄在其文章《革命時(shí)統(tǒng)治權(quán)移轉(zhuǎn)之本末》認(rèn)為，中華民國的主權(quán)系由清帝下詔讓與，而讓與的條件是由袁世凱作為民國首腦。因此，民國的建國，與法、美等共和國都有很大不同，其制度也不必模仿法美等共和國，而可以體現(xiàn)出自己的特色。[18]1914年，在袁世凱全面壓制國民黨勢力之后，以有賀氏的“主權(quán)移轉(zhuǎn)說”作為憲制改革的理論基礎(chǔ)。據(jù)此，袁要求約法會(huì)議考慮將清帝優(yōu)待條件寫入正式憲法，因?yàn)槊駠闹鳈?quán)既然源于清帝禪讓，清帝提出的禪讓條件就應(yīng)當(dāng)具有憲法性意義。這最終體現(xiàn)在新《約法》“附則”一章的第65條中。該條寫道：“中華民國元年二月十二日所宣布之大清皇帝辭位后優(yōu)待條件、清皇族優(yōu)待條件、滿蒙回藏各族優(yōu)待條件，永不變更其效力。其與待遇條件有關(guān)之蒙古待遇條例，仍繼續(xù)保有其效力，非依法律不得變更之。”[19]“永不變更其效力”的表述，凸顯出優(yōu)待條件在該憲法文本中的重要地位。

　　而就具體權(quán)力設(shè)置來說，民國憲法評(píng)論家陳茹玄曾指出，“新約法之唯一目的，在于增加總統(tǒng)之權(quán)力，削減議會(huì)之牽掣”，全文“雜采美國、日本及歐洲大陸各國憲法中最偏重行政之條文”，以實(shí)現(xiàn)“一人政治主義”。[20]而古德諾則認(rèn)為此約法主要參照《日本憲法》，陳茹玄轉(zhuǎn)述古氏論述云： “蓋約法規(guī)定多本于日本之憲法。……大總統(tǒng)之權(quán)，等同日本之君主，而與立法之關(guān)系亦與日本君主與國會(huì)關(guān)系同，此種政治在日本行之已有明驗(yàn)大效，日本如此，中國何獨(dú)不然。”[21]

　　新《約法》第2條規(guī)定：“中華民國之主權(quán)本于國民之全體”[22]，與《臨時(shí)約法》第2條“中華民國之主權(quán)屬于國民全體”在文辭上有細(xì)微的差別，但實(shí)際意思差別是巨大的。民初國民黨人對(duì)“主權(quán)在民”的理解帶有“議會(huì)中心主義”與“地方主義”的色彩，新《約法》將《臨時(shí)約法》中的“屬于”改成“本于”，明顯是針對(duì)這兩種對(duì)“主權(quán)在民”的理解。既然主權(quán)只是“本于”而非“屬于”國民全體，主權(quán)到底屬于誰呢？遍查《中華民國約法》，我們找不到其他的關(guān)于主權(quán)歸屬的條文。相關(guān)的只有第14條“大總統(tǒng)為國之元首，總攬統(tǒng)治權(quán)”。在德日憲法學(xué)理論背景下，統(tǒng)治權(quán)通常被理解為主權(quán)的具體權(quán)能。而“總攬”是一個(gè)極其模糊的詞匯，從文義上看，偏于統(tǒng)治權(quán)的行使而非所有。 如果是這樣，新《約法》第2條很可能是以德式的“主權(quán)在國論”為理論基礎(chǔ)：主權(quán)既不屬于民，也不屬于君主或總統(tǒng)，而是屬于作，有機(jī)體的國家，人民只不過是國家的構(gòu)成成分，君主或總統(tǒng)不過是國家的機(jī)關(guān)。

　　為何由大總統(tǒng)總攬統(tǒng)治權(quán)？《對(duì)于增修〈約法〉之意見》為新《約法》第14條規(guī)定提供的理論基礎(chǔ)是“統(tǒng)治權(quán)不可分割”。從今天來看，這一理論解釋明顯混淆了主權(quán)與政府兩個(gè)層面，誤將政府層面的分權(quán)視為主權(quán)的分割，從而以主權(quán)不可分割為由來排斥政府層面的分權(quán)。在這一理論指導(dǎo)下設(shè)置的體制是：大總統(tǒng)既是國家元首，也是政府首腦，國務(wù)卿沒有副署權(quán)；大總統(tǒng)除締結(jié)涉及變更國土以及增加入民負(fù)擔(dān)的條約需得立法院同意之外，行使各項(xiàng)權(quán)力不受立法院限制；大總統(tǒng)有無限制的停散議會(huì)權(quán)與否決權(quán)；議會(huì)立法遭到總統(tǒng)否決后，即便仍有三分之二議員支持該立法時(shí)，總統(tǒng)仍可拒絕公布法案；立法院對(duì)于總統(tǒng)的制約，僅限于對(duì)大總統(tǒng)有謀叛行為時(shí)的彈劾權(quán)；對(duì)于國務(wù)員的彈劾權(quán)，則分散到肅政廳與平政院，前者相當(dāng)于御史，后者相當(dāng)于德、法等國的行政法院，但其人選皆由總統(tǒng)任命，這就大大限縮了議會(huì)的彈劾權(quán)；此外，設(shè)立參政院，在立法院成立之前，代行立法院職能，并擔(dān)負(fù)了另外一些職能，但參政與院長皆由大總統(tǒng)任命。因而無論是立法院，還是參政院，都不可能對(duì)大總統(tǒng)權(quán)力有所制約。

　　《中華民國約法》規(guī)定的大總統(tǒng)權(quán)力，已與日本天皇乃至舊制度下的中國皇帝沒有太大差別。

　　1914年“超級(jí)總統(tǒng)制”的特色還體現(xiàn)在以下方面：第一，在官制和禮制上恢復(fù)了許多君主制下的實(shí)踐。在《約法》通過之后，袁世凱廢除國務(wù)員，在總統(tǒng)府設(shè)立了政事堂，以徐世昌為國務(wù)卿，下設(shè)左丞與右丞。后又改各省都督為將軍，民政長官為巡按使?！都s法》第27條規(guī)定：“大總統(tǒng)頒給爵位、勛章，并其他榮典。”而之所以要恢復(fù)爵位制度，袁世凱陳述的理由卻是消除民國作為多民族國家的“制度多元主義”。在1915年一次袁世凱與馮國璋的談話中，袁世凱指出：“我早已感覺到滿蒙回藏各族人民都可以封王封公，漢人應(yīng)當(dāng)享受同等權(quán)利。我將來必須做到一視同仁。”[23]與此同時(shí)，前清官場中的舊習(xí)慣，包括稱呼、排場等等，也都恢復(fù)了。1914年7月28日，袁公布了文官官秩令，把“官”與“職”分開，有有官有職的，也有有官無職的，官分為九等，即上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、下士。袁又公布所謂《國璽條例》。1914年12月23日，袁更是以民國總統(tǒng)的身份到天壇祭天。第二，根據(jù)1914年12月通過的《大總統(tǒng)選舉法》修正案，總統(tǒng)任期十年，得連選連任以至無盡期。每屆大總統(tǒng)選舉時(shí)，由大總統(tǒng)推薦三名候選人，將其名字寫在嘉禾金簡上，蓋上國璽，密貯大總統(tǒng)府特設(shè)的金匱石室。大總統(tǒng)親自掌握金匱鑰匙，石室的鑰匙，由大總統(tǒng)以及參政院院長、國務(wù)卿分掌?？偨y(tǒng)選舉會(huì)由參政院與立法院各選五十人組成，除了對(duì)總統(tǒng)推薦的三名候選人投票外，還可對(duì)現(xiàn)任總統(tǒng)投票。[24]袁記選舉辦法參照了清朝自雍正以來的選定皇位繼承人的做法：雍正為避免立儲(chǔ)引發(fā)糾紛，將皇位繼承人名字秘密抄寫兩份，一份帶在自己身邊，另一份藏于立儲(chǔ)匣內(nèi)，置于正大光明匾后，一旦皇帝駕崩或者退位，王公大臣們才能將秘匣從匾后取下，當(dāng)眾開啟，宣布“御書”所指定的繼承人。歷史上，乾隆、嘉慶、道光、咸豐四帝，都是通過這一方式繼承王位的。

　　以上兩個(gè)特征實(shí)際上已經(jīng)超出了一般共和制所允許的實(shí)踐了。但在袁世凱這里，這一切都可以根據(jù)有賀長雄的理論得到解釋。中華民國的政權(quán)既然是由清帝讓與，其建國基礎(chǔ)就不同于法美，也可以實(shí)行不同于法美的制度。正是在這里，袁世凱在君主制與共和制之間建立起了某種連續(xù)性，共和不是對(duì)君主制的根本顛覆，而是包含了對(duì)君主制傳統(tǒng)的接續(xù)。于是，一系列具有君主制色彩的制度實(shí)踐就可以堂而皇之地在共和政體中延續(xù)下來。

　　三、時(shí)人眼中的1914年憲法改革

　　1914年的憲政改革并不僅僅得到袁黨的贊成，同時(shí)也得到了袁世凱的憲法顧問古德諾教授的贊許。中國讀者普遍熟知古德諾1914年為袁世凱所寫的《共和與君憲》備忘錄，但不常為人所知的是，古德諾在1914年發(fā)表了兩篇關(guān)于袁世凱憲政改革的論文和演講。第一篇是《中華民國的議會(huì)》（“The Parliament of the Republic of China”），發(fā)表于1914年的《美國政治學(xué)評(píng)論》（The American Political Science Review）；第二篇是一個(gè)發(fā)表于美國政治學(xué)會(huì)的演講，題為“使憲法適應(yīng)一個(gè)民族的需求”（“The Adaption of a Constitution to the Needs of a People”）。在這兩篇文字中，古德諾認(rèn)為，袁世凱的憲法改革適應(yīng)了中國國情，并具有政治學(xué)上的原理性意義。

　　支撐古德諾這一判斷的是一種政治社會(huì)學(xué)的眼光：議會(huì)政治是從歐洲的土壤上長出來的，依賴于一系列獨(dú)特的條件，如合作的習(xí)慣、業(yè)已發(fā)展的經(jīng)濟(jì)以及由經(jīng)濟(jì)交往生長出來的人民之間的信任。這一制度一旦移植，就可能遭遇到水土不服的問題。比如在中南美洲，議會(huì)政治就碰到了很大的麻煩。由于這些地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后，人們之間異質(zhì)性很高，一堆互不相干的人坐在議會(huì)里，感覺不到彼此之間有什么共同利益，這樣就不可能對(duì)行政作出有意義的監(jiān)督。在議會(huì)政治失敗之后，這些國家往往進(jìn)入軍事獨(dú)裁，而這是一種非世襲的專制，其造成的破壞比世襲的專制更大——值得一提的是，古德諾始終將這種非世襲的軍事獨(dú)裁專制視為最糟糕的政體，應(yīng)該大力避免。中國原來是一個(gè)世襲的專制政體，雖然專制，但領(lǐng)導(dǎo)人的更替是有世襲規(guī)則保障的。晚近的共和革命打破了世襲的專制政體，因而面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一方面，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的缺乏，中國無法馬上建立起真正成熟的議會(huì)政治；另一方面，中國很難回到世襲的專制政體，因?yàn)榛适也皇且惶炷墚a(chǎn)生的（“Royal families are not produced in a day”），同時(shí)中國也不能回到赤裸裸的軍事獨(dú)裁，因?yàn)檐娛陋?dú)裁引起的動(dòng)蕩有可能招致外國干涉。[25]

　　在這種情況之下，袁世凱的憲法改革就被古德諾視為真正的適應(yīng)一個(gè)民族需要的改革，正如他發(fā)表于美國政治學(xué)會(huì)的演講題目“The Adaption of a Constitution to the Needs of a People”所表明的那樣。根據(jù)古德諾的敘述，袁世凱憲法改革的核心是增大總統(tǒng)的權(quán)力和削減議會(huì)的權(quán)力，將后者從一個(gè)控制性的（controlling）機(jī)構(gòu)變?yōu)榻ㄗh性（advisory）機(jī)構(gòu)，從能動(dòng)性（initiative）的機(jī)構(gòu)變?yōu)樽稍冃裕╟onsultative）機(jī)構(gòu)。這一改革必然會(huì)引起鐵桿共和派的不快，但它比《臨時(shí)約法》更適合這個(gè)未出現(xiàn)組織良好的經(jīng)濟(jì)階級(jí)、對(duì)社會(huì)合作亦缺乏充分了解的民族。改革后的議會(huì)主要代表士紳與商人兩個(gè)階層的利益。古德諾認(rèn)為，議會(huì)從一開始應(yīng)該只被給予咨詢性的權(quán)力，等到其能夠很好行使權(quán)力之后，可以進(jìn)一步增加其權(quán)力。議會(huì)代表很大一部分由總統(tǒng)來任命，這也是符合古德諾的政治社會(huì)學(xué)的。在他看來，中國由于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，不能與同時(shí)期的西方相比，而應(yīng)當(dāng)與歷史上的西方相比。在英國，代議制剛剛初現(xiàn)的時(shí)候，議員就是由國王任命的。這一體制適應(yīng)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，橫向聯(lián)系較弱的社會(huì)。在那樣一個(gè)社會(huì)，要求人民具有成熟的政治意識(shí)并能出稱職的議員，并不現(xiàn)實(shí)。

　　在古德諾看來，中國當(dāng)時(shí)面臨的重大問題就是南北矛盾；南方革命派勢力的領(lǐng)導(dǎo)者是“海歸學(xué)生”（returned students），犯了食洋不化的毛病，試圖照搬西方的一套，卻不知西方與中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件是非常不同的。他們具有強(qiáng)烈的地方主義傾向，對(duì)中央離心離德，危及中國整個(gè)國家的統(tǒng)一和完整。而另一方面，古德諾盛贊袁世凱對(duì)于中國政治作出的貢獻(xiàn)，在他看來，中國的改朝換代通常都會(huì)造成巨大動(dòng)蕩，但袁世凱成功地整合了整個(gè)國家，避免了改朝換代時(shí)血流成河的常見景象；在過去的兩三年內(nèi)，袁世凱在財(cái)政體制上也取得了較大進(jìn)展。因此，他對(duì)袁世凱寄予厚望。[26]

　　古德諾對(duì)于中國南北問題的描繪，會(huì)讓熟悉美國史的讀者想起美國內(nèi)戰(zhàn)。的確如此，古德諾出生在1859年，經(jīng)歷了美國內(nèi)戰(zhàn)，以及內(nèi)戰(zhàn)之后持續(xù)的南北矛盾，對(duì)此自然印象深刻。他出生于紐約州，又是一個(gè)北方人，因此不免會(huì)將其對(duì)于美國南北矛盾的思考，投射到對(duì)中國南北矛盾的觀察上去。在他看來，中國南方的革命者與鬧獨(dú)立的美國南方各州是類似的，而袁世凱的作用則與林肯類似。[27]這個(gè)印象自然是有很多錯(cuò)誤的。他未能知道南方各省的革命者，除去某些極端的漢民族建國主義者，多數(shù)是主張國家統(tǒng)一的，與袁世凱的矛盾是關(guān)于政府組織形式的矛盾。他以看待林肯的眼光去看待袁世凱，也是基于信息的不對(duì)稱，未能充分看到民初袁世凱在?；庶h人與革命黨人心目中的負(fù)面印象——對(duì)于前者來說，袁世凱通過逼宮竊取了清朝的政權(quán)，是為不忠；對(duì)于后者來說，袁世凱是一個(gè)不適應(yīng)新政治的舊官僚。

　　在其1926年發(fā)表的《解析中國》一書中，古德諾對(duì)自己早年觀察的錯(cuò)誤有所糾正，但仍堅(jiān)持觀察中國所用的政治原理。[28]在此可以討論的是：拋開對(duì)具體人與事的判斷，古德諾的論述所依據(jù)的政治原理是否截然錯(cuò)誤？古德諾在文章中大談中國人民程度不夠，尚不適合成熟的民主政治，這讓中國人聽起來似乎有辱民族尊嚴(yán)。但需要注意的是，這不是古德諾一個(gè)人的談法，民初多數(shù)的歐美專家都贊同這個(gè)說法。正如拉鐵摩爾在《亞洲的決策》一書中指出：“在1911年的中國革命時(shí)期，多數(shù)美國的專家（歐洲的自然也是如此）都堅(jiān)持認(rèn)定，民主政體是絕對(duì)不適合中國人的，只有皇帝是中國人民能夠懂得的東西。中國人對(duì)自治的政府并不感興趣，他們所需要的只是一個(gè)父系家長制式的穩(wěn)定政府——法律秩序和合理的租稅。軍閥袁世凱就被說成這樣一個(gè)為中國所需要，為中國人所能懂得的強(qiáng)人。”[29]

　　而在中國本土的知識(shí)分子中，梁啟超更是不遺余力地探討中國人的程度尚不足以支撐民主制度的觀點(diǎn)，梁啟超對(duì)袁世凱的1914年《約法》也沒有劇烈的反對(duì)。他在新成立的參政院中擔(dān)任了參政，并參與了參政院的憲法起草委員會(huì)的工作。梁啟超接受袁世凱的“超級(jí)總統(tǒng)制”并無心理上的障礙。早在1905年時(shí)，梁啟超就發(fā)表《開明專制論》，論證中國在當(dāng)時(shí)條件下，人民不具備參政能力，也不具備一系列基礎(chǔ)的國家制度，既無法行共和立憲，也無法行君主立憲，而是必須經(jīng)過“開明專制”這一階段，要求“雖在承平之時(shí)，有一強(qiáng)有力之中央政府，網(wǎng)羅一國上材以集其間，急起直追，殫精竭慮，汲汲準(zhǔn)備，而最速猶非十年乃至十五年不能致也”。[30]他對(duì)當(dāng)時(shí)產(chǎn)生成熟的議會(huì)政治并不抱任何希望，但在已經(jīng)有國會(huì)的情況下，他主張保留和控制國會(huì)，以之作為“開明專制”的合法化工具。在他后來反對(duì)袁世凱稱帝而發(fā)表的《異哉所謂國體問題者》中，他又指出：“吾以為中國現(xiàn)在不能立憲之原因，蓋有多種：或緣夫地方之情勢，或緣夫當(dāng)軸之心理，或緣夫人民之習(xí)慣與能力。”[31]因此，1914年的憲法改革盡管有缺陷，但仍具有相當(dāng)?shù)恼?dāng)性。

　　但對(duì)于梁啟超來說，袁世凱當(dāng)時(shí)最好的政治選項(xiàng)是“挾國會(huì)以令諸侯”，而非解散重構(gòu)。雖然梁啟超認(rèn)為以議會(huì)為中心的政治在民初的中國不能完成國家整合的作用，但在他看來，保留一個(gè)名義上的國會(huì)機(jī)構(gòu)，在政治上卻具有某種政治整合的意義。在這一點(diǎn)上，任公的政治嗅覺要比袁世凱敏銳得多。民初的國會(huì)不僅是共和政體的標(biāo)志，同時(shí)也代表著許多人的晉升之途。清末廢除科舉制，導(dǎo)致了大批民間精英晉身無望，地方議會(huì)就成為替代的當(dāng)官途徑。在民初產(chǎn)生國會(huì)兩院之后，國會(huì)更代表著一條極其重要的社會(huì)流動(dòng)渠道。如同歷史上皇帝開科舉即可收攏士人人心，在民初，哪怕維持一個(gè)名義上的國會(huì)，也都能夠起到某種政治吸納的作用，既防止將已在體制內(nèi)的人士推到體制外，也能團(tuán)結(jié)一些潛在的反對(duì)力量。但這是行政思維重于政治思維的袁世凱無法掌握的。

　　孫文在其《建國方略》中評(píng)論古德諾的時(shí)候，持一種理想的同情態(tài)度：

　　……惟彼為共和國人，斯有共和國之經(jīng)驗(yàn)，而美國人尤飽嘗知識(shí)程度不足之人民之害也。美國之外來人民，一入美境數(shù)年，即享民權(quán)；美國之黑奴，一釋放后，立享民權(quán)。而美國政客，利用此兩種人之民權(quán)而搗出滔天之亂，為正人佳士所惱煞者。不知若干年，始定有不識(shí)字之人不得享國民權(quán)利之禁例，以防止此等搗亂。是以彼中學(xué)者，一聞知識(shí)程度不足之人民欲建設(shè)共和，則幾有痛心疾首，期期以為不可者，此亦古德諾氏之心理也。

　　在孫文眼中，中國人知識(shí)程度不足，加以“數(shù)千年專制之毒”，甚至比美國黑奴和外來人民更為低下。而人民的不成熟，正是“訓(xùn)政”的基礎(chǔ)所在。孫主張由先進(jìn)的革命政黨對(duì)人民進(jìn)行訓(xùn)導(dǎo)，如同伊尹訓(xùn)導(dǎo)太甲，直至人民自己能夠獨(dú)立掌握權(quán)力。但在此之前，政治權(quán)力將集中到革命政黨手中。

　　因而，無論是袁世凱、梁啟超、古德諾還是孫文，都認(rèn)為一種以議會(huì)為中心的政體在民初是行不通的。但如果仔細(xì)品評(píng)，他們的政治方向卻是不同的。袁試圖讓新政體適應(yīng)舊有的習(xí)慣，以達(dá)到鞏固政權(quán)的當(dāng)下目的，但并沒有提高國民程度乃至擴(kuò)大議會(huì)權(quán)力的長遠(yuǎn)打算。后三者強(qiáng)調(diào)徐圖改進(jìn)：梁反對(duì)解散國會(huì)，希望袁能“挾國會(huì)以令諸侯”，將國會(huì)作成一個(gè)合法化工具，以打造一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，但“專制”必須是“開明”的——他仍堅(jiān)持開民智、逐步增加入民自治權(quán)力的方向；孫文試圖以革命政黨來啟蒙民智，最終讓人民自己當(dāng)家作主，這個(gè)漸進(jìn)的過程與梁啟超不無相似之處，但梁啟超并不信任革命政黨這樣的政治主體；至于古德諾，他是從社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件立論去討論議會(huì)政治的必要前提條件，因而這里的所謂人民程度低絕不能被簡單地理解為教育程度低，而應(yīng)當(dāng)被理解為未建立起支撐議會(huì)政治的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方式。古德諾強(qiáng)調(diào)的是中國只有在完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型之后，成熟的議會(huì)政治才是可能的。在某種意義上說，古德諾比強(qiáng)調(diào)“知難行易”的孫文更加接近馬克思的唯物主義。

　　然而，觀念有其后果，在一個(gè)國家很大一部分政治精英已經(jīng)被法國大革命的理念動(dòng)員起來的時(shí)候，中世紀(jì)的英國政制對(duì)他們來說是難以下咽的。當(dāng)代歐洲思想的影響，恰恰使得重復(fù)歐洲的歷史道路成為不可能。這正是古德諾的設(shè)想難以變成事實(shí)的根本原因。像孫文這樣的革命派不贊同以議會(huì)為中心的激進(jìn)政體，主張重建中央集權(quán)，并不等于贊同袁世凱的1914年憲制。雖然在鎮(zhèn)壓“二次革命”之后逼仄的輿論環(huán)境中，反對(duì)1914年憲制的聲音并未形成氣候，但這不意味著袁世凱在政治上取得了成功。相反，這次憲制改革在政治上存在著嚴(yán)重的局限性。

　　四、1914年憲制的局限

　　經(jīng)過改革，袁世凱將二個(gè)對(duì)抗性的議會(huì)完全驅(qū)逐出了政治體系，成功加強(qiáng)了總統(tǒng)的行政權(quán)。在民初地方割據(jù)、列強(qiáng)環(huán)峙、邊疆分離、財(cái)政困難、民生凋敝的情況之下，加強(qiáng)行政力顯然是必要的。但“超級(jí)總統(tǒng)制”能在多大程度上收到加強(qiáng)行政力的效果呢？

　　對(duì)這一問題不能給出過于簡單的答案。一方面，由于袁世凱在正式體制中清除了革命黨與對(duì)抗性國會(huì)的力量，他的行政受到的掣肘大大減少。他的確作了一些行政改革，并取得了一定效果。比如在財(cái)政上，他扭轉(zhuǎn)了民初之后中央無法從地方獲得財(cái)政收入的局面，1913—1915年這三年，各省向中央解款數(shù)目分別是560余萬元、1400余萬元、1795余萬元[32]，應(yīng)該說，財(cái)政建設(shè)成就斐然。1915年反對(duì)袁世凱稱帝的汪鳳瀛在《致籌安會(huì)與楊度論國體書》中也肯定1914年新憲制運(yùn)行的效果： “顧自此制實(shí)行后，中央之威信日彰，政治之進(jìn)行較利，財(cái)政漸歸統(tǒng)一，各省皆極其服從，循而行之，茍無特別外患，中國猶可維持于不敝。”[33]

　　但另一方面，袁在北洋集團(tuán)內(nèi)部所碰到的強(qiáng)大行政阻力并沒有因此就減弱多少。相反，北洋集團(tuán)鎮(zhèn)壓反對(duì)勢力的成功，恰恰加大了其內(nèi)部的離心力。

　　袁世凱領(lǐng)導(dǎo)的北洋集團(tuán)的班底多出自其小站練兵時(shí)期凝聚的人才。袁成功地在北洋軍隊(duì)中建立起自身的威望，以至于清廷從袁世凱手中剝奪北洋六鎮(zhèn)控制權(quán)后，實(shí)際上無法真正指揮得動(dòng)北洋軍隊(duì)。武昌起義之后，心急如焚的清廷只得邀請(qǐng)?jiān)绖P重新出山。但是，我們不宜夸大這一時(shí)期袁世凱在北洋集團(tuán)中的權(quán)威。北洋集團(tuán)畢竟是一個(gè)憑借利益和庇護(hù)關(guān)系組成的軍事—官僚集團(tuán)，并沒有統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)和組織紀(jì)律。袁世凱能夠培養(yǎng)起自己和部下之間的庇護(hù)關(guān)系，但無法阻止部下羅織他們自己的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)。袁世凱靠練兵和辦學(xué)校來樹立自己權(quán)威的方法，在一定程度上也被其部下模仿。如袁世凱委派段祺瑞和馮國璋督辦保定的北洋速成武備學(xué)堂，二人利用督辦的機(jī)會(huì)，也迅速培養(yǎng)自己的班底。袁世凱只能靠籠絡(luò)上層、派系平衡來指揮北洋集團(tuán)，但不能像后來的列寧主義政黨那樣，通過統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)和紀(jì)律，將中央號(hào)令下達(dá)到普通黨員。但這種基于私利的結(jié)合始終需要領(lǐng)導(dǎo)人掌握足夠的權(quán)力與物質(zhì)資源可供分配，否則就無法掌握人心。

　　辛亥革命之后北洋集團(tuán)在政治上的成功，卻進(jìn)一步增長了其內(nèi)部的離心力。袁世凱利用種種辦法，將北洋將領(lǐng)派到地方，以取代革命黨勢力或者非北洋系的地方實(shí)力派。1913年“二次革命”爆發(fā)后，袁世凱取得非北洋系的地方實(shí)力派的支持，對(duì)革命派勢力進(jìn)行鎮(zhèn)壓，成功控制了原本處于半獨(dú)立地位的南方數(shù)省。到1914年，北洋集團(tuán)從人事上對(duì)地方形成了更為緊密的控制。但這一表面上的成功卻隱藏著北洋集團(tuán)內(nèi)部日益增大的離心傾向。在二次革命，發(fā)前，北洋軍主要駐防京畿、直隸、河南、山東、奉天等地，袁世凱對(duì)軍隊(duì)有充分的控制力。[34]但在鎮(zhèn)壓二次革命之后，隨著北洋集團(tuán)控制范圍的擴(kuò)大，北洋軍的部署出現(xiàn)了分散化的局面。袁世凱能夠直接調(diào)動(dòng)的軍隊(duì)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如以前。除此之外，駐防各地的軍隊(duì)也逐漸落入各省督軍的控制之中，脫離了袁世凱的直接控制。北洋軍將領(lǐng)手握重兵，在地方獨(dú)立性迅速增長，執(zhí)掌地方人事權(quán)、財(cái)權(quán)、軍權(quán)，漸成“獨(dú)立王國”之勢。袁試圖削減地方權(quán)力，增加中央權(quán)力，也面臨著引起北洋將領(lǐng)反彈的可能性。袁從1912年起就試圖克服當(dāng)時(shí)的軍省格局，先是改革省制，地方設(shè)省道縣三級(jí)，“存虛省而設(shè)實(shí)道”。他授意黎元洪發(fā)表一個(gè)主張廢督及改建軍區(qū)制的通電，旨在試探各省軍閥反應(yīng)，但遭到了各省軍閥強(qiáng)烈反對(duì)。為對(duì)抗該計(jì)劃，有的督軍要求發(fā)清欠餉，有的督軍制造兵變。1913年底，熊希齡內(nèi)閣又進(jìn)一步提出廢省，但遭到各省督軍激烈反對(duì)，最終不了了之。1914年，袁世凱下令裁撤各省都督而設(shè)立將軍諸名號(hào)，以加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，推行軍民分治：各省將軍職權(quán)限于軍事，民事則歸于巡按使。但在裁撤都督之后，新設(shè)的將軍權(quán)力仍與原先的都督相差無幾，不能有實(shí)質(zhì)改變，管理民政的巡按使“實(shí)則仰武人鼻息”[35]，袁對(duì)此也只有無奈。由此可見，在當(dāng)時(shí)的中央地方關(guān)系中，袁世凱根本不具有真正“獨(dú)裁”的權(quán)威。

　　軍權(quán)下沉造成的結(jié)果是極其嚴(yán)重的，北洋地方實(shí)力派很快就獲得了與袁世凱討價(jià)還價(jià)的籌碼。袁試圖通過對(duì)調(diào)各省將領(lǐng)來防止地方上出現(xiàn)穩(wěn)定的權(quán)力集團(tuán)，但其努力在實(shí)踐中往往大打折扣。典型的例子就是湖北的王占元與奉天的張作霖的桀驁不馴。北洋軍第二師[36]師長王占元在1913年國民黨“二次革命”期間將軍隊(duì)開進(jìn)湖北，掌握了湖北地方實(shí)權(quán)，自居為湖北都督唯一候補(bǔ)者。不料袁世凱派出段芝貴擔(dān)任湖北都督，王占元驕橫恣肆，藐視赤手空拳的段芝貴，二人多次發(fā)生沖突。袁世凱擢升王占元為湖北軍務(wù)幫辦，以安定其心。[37]但這仍不能滿足王占元的野心。在奉天，掌握軍權(quán)的張作霖和缺乏軍隊(duì)基礎(chǔ)的奉天都督張錫鑾之間矛盾也日益深重。最終，袁世凱只能通過對(duì)調(diào)段芝貴和張錫鑾來緩和矛盾。[38]但張錫鑾到了湖北之后，仍舊受王占元的氣，最終袁世凱還是將張錫鑾調(diào)離湖北。1916年初，袁世凱與護(hù)國軍作戰(zhàn)，為穩(wěn)定湖北起見，任命王占元為襄武將軍，督理湖北軍務(wù)。[39]而段芝貴到了奉天之后，命運(yùn)比張錫鑾好不到哪里去，遭到張作霖與馮德麟的聯(lián)手驅(qū)逐。[40]1916年2月，張作霖以搞變相獨(dú)立為要挾，終于從袁世凱手中獲得了盛京將軍的名號(hào)，督理奉天軍務(wù)。[41]馮國璋則是另一個(gè)例子。馮名列“北洋三杰”，地位上向來與段祺瑞平行，在民初，段祺瑞在中央掌握大權(quán)并形成自己派系，而馮國璋升遷緩慢，因而內(nèi)心中懷有不滿。袁世凱對(duì)他加以籠絡(luò)，將自家的家庭女教師許配給他，后來又任命他為江蘇都督。馮國璋到江蘇之后，如魚得水，極力擴(kuò)充自己的勢力，并很快與湖北王占元、江西李純聯(lián)成一氣。袁世凱試圖用參謀總長的職位將馮國璋調(diào)離江蘇，馮識(shí)破這是袁世凱的調(diào)虎離山之計(jì)，堅(jiān)持以江蘇都督遙領(lǐng)，王占元、李純也致電袁世凱挽留馮國璋，袁計(jì)終未得逞。除此之外，原先依附于段祺瑞的山東將軍靳云鵬提防袁世凱，也“稍附馮國璋以自衛(wèi)”[42]，馮國璋儼然成為地方督軍中的一個(gè)重要的權(quán)力中心。

　　除了對(duì)調(diào)將領(lǐng)之外，袁還常使用另外兩個(gè)手段來防止地方要員的離心傾向。其一是在地方安插親信，以監(jiān)視地方要員。其二是讓地方要員以子為質(zhì)。但這兩個(gè)手段本身就凸顯出袁與地方要員之間的高度不信任，有時(shí)候反而適得其反。以四川督軍陳宧為例。陳宧原來是袁世凱的親信，但等到陳宧到四川不久，袁世凱又不放心，派張聯(lián)棻來做陳宧的參謀長，實(shí)際上是要監(jiān)視陳宧的舉動(dòng)。陳宧看破袁世凱的意圖，逐漸疏遠(yuǎn)了袁世凱。[43]護(hù)國戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，陳宧即對(duì)戰(zhàn)事消極應(yīng)付，在戰(zhàn)爭后期更是宣布四川獨(dú)立，沉重打擊了袁世凱。而非北洋系的廣西實(shí)力派陸榮廷同時(shí)遭遇了袁世凱的兩個(gè)手段。袁世凱要陸榮廷以其兒子陸裕勛為質(zhì)，還分別于1913年與1915年派遣張鳴岐、王祖同為民政官員，監(jiān)視陸榮廷的舉動(dòng)。1916年初，陸榮廷打電報(bào)召回在北京的兒子陸裕勛，結(jié)果兒子在路上被毒死，這就大大加重了陸榮廷對(duì)袁世凱的仇恨，促成他在護(hù)國戰(zhàn)爭中對(duì)蔡鍔的響應(yīng)。[44]

　　在中央層面，袁世凱的軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也并非穩(wěn)如磐石。段祺瑞在民初戰(zhàn)功卓著，威望迅速上升，在歷屆內(nèi)閣中擔(dān)任陸軍總長。段在政府和軍隊(duì)體系中廣泛安插自己的門生故吏，如徐樹錚擔(dān)任陸軍部次長，靳云鵬任山東都督，吳光新升任陸軍中將，傅良佐任總統(tǒng)府軍事處出掌，曲同豐任將軍府參軍，從中央到地方，自己的派系已經(jīng)隱然成型。[45]而且段祺瑞性格執(zhí)拗，袁世凱如不采納其意見，其不滿常形于色，這當(dāng)然會(huì)引發(fā)袁世凱的猜疑。1914年，袁世凱為削弱段祺瑞及陸軍部的權(quán)力，成立了“陸海軍大元帥統(tǒng)率辦事處”，由王士珍主持常務(wù)，一切大政由自己最終決定。段祺瑞查知袁世凱意圖，常借故不出席“陸海軍大元帥統(tǒng)率辦事處”會(huì)議，同時(shí)將陸軍部的事務(wù)交給次長徐樹錚代理。袁充分意識(shí)到自己對(duì)軍隊(duì)控制權(quán)的脆弱性，決定打造一支自己的嫡系軍隊(duì)。1914年10月，袁任用蔣方震編練模范軍，軍隊(duì)實(shí)際上由長子袁克定控制。這引起段祺瑞極大不滿。1915年，段祺瑞又與袁世凱就是否接受日本“二十一條”而發(fā)生矛盾。段祺瑞最終稱病辭職。[46]相應(yīng)的，徐樹錚等段派人物也消極抵制袁世凱。段祺瑞這樣的功臣都遭到貶斥，令北洋集團(tuán)中其他將領(lǐng)“人懷疑貳顧也”。[47]

　　值得一提的是，袁世凱長子袁克定民初在政治上的活躍，對(duì)于像段祺瑞、馮國璋這樣的北洋要員起到了很大的排斥作用。在編練模范新軍的時(shí)候，袁世凱特意讓袁克定擔(dān)任第一團(tuán)的團(tuán)長，因此引發(fā)了段祺瑞很大的不滿。袁克定平時(shí)向來對(duì)段、馮表示輕蔑。因此，對(duì)兩位將領(lǐng)來說，帝制與共和的區(qū)別是相當(dāng)直觀的：如果是帝制，他們就要在以后接受蔑視他們的袁克定的領(lǐng)導(dǎo)；如果是共和，他們卻有可能得到袁世凱今天的位置。事實(shí)上，馮國璋反對(duì)帝制，根本原因就在于袁稱帝使自己失去成為總統(tǒng)的機(jī)會(huì)，“心固不甘”而已。[48]

　　段祺瑞、馮國璋兩位實(shí)力派的離心離德，對(duì)于袁世凱的稱帝起到了極大阻礙作用。護(hù)國戰(zhàn)爭打響之后，段、馮兩位暗中聯(lián)絡(luò)反袁力量，尤其是馮國璋，身處江蘇地方，有更大的自主性，其如意算盤是成為袁派和反袁派之外的第三勢力領(lǐng)袖，從而掌握后袁時(shí)代的主導(dǎo)權(quán)。3月21日，馮國璋聯(lián)絡(luò)長江巡閱使張勛、江西將軍李純、山東將軍靳云鵬、浙江將軍朱瑞聯(lián)名密電袁世凱，要求撤銷帝制，給了袁世凱很大的打擊，袁世凱第二天就不得不宣布取消帝制。其他許多任職地方的北洋將領(lǐng)對(duì)于是否支持袁世凱稱帝也抱有一種機(jī)會(huì)主義態(tài)度。袁世凱從大總統(tǒng)再進(jìn)一步，他們也有再進(jìn)一步的機(jī)會(huì)。然而，眾人皆知袁世凱有“削藩”之意，在中央又另起爐灶編練新軍隊(duì)，這多少會(huì)給舊臣帶來不確定感。護(hù)國戰(zhàn)爭打響之后，曹錕抱著立功升官的想法，一開始曾經(jīng)與護(hù)國軍廝殺了一番，但很快發(fā)現(xiàn)難以攻克護(hù)國軍，態(tài)度馬上轉(zhuǎn)為消極。陳宧、湯薌銘等地方將軍原本是袁世凱稱帝的勸進(jìn)者，但一看到形勢發(fā)生不利于袁世凱的變化，也就見風(fēng)使舵，宣布“獨(dú)立”。

　　因此，雖然1914年憲制改革使得政治回歸到袁世凱所擅長的官僚政治，但這并不意味著他能夠一帆風(fēng)順。北洋集團(tuán)內(nèi)部復(fù)雜的庇護(hù)結(jié)構(gòu)與地方實(shí)質(zhì)割據(jù)的事實(shí)制約著他的行政。1914年新《約法》紙面上賦予了大總統(tǒng)以極大的權(quán)力，但在實(shí)際行使過程中，袁世凱始終被現(xiàn)實(shí)權(quán)力格局束縛著手腳，無法實(shí)現(xiàn)自己的中央集權(quán)意圖。他的中央集權(quán)努力，也被地方實(shí)力派視為威脅。

　　更重要的是，被袁世凱驅(qū)趕到體制外的那些力量并不因此而消亡，他們有的從事更激進(jìn)的革命（如孫文的中華革命黨），有的暫時(shí)退隱，等待時(shí)機(jī)，有的與地方實(shí)力派（如非北洋集團(tuán)的西南軍閥與廣東軍閥）結(jié)合起來。袁的1914年改革實(shí)際上是進(jìn)一步壓縮了北洋政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)，他放棄了與革命派勢力聯(lián)合，這也就放棄了革命派領(lǐng)導(dǎo)的海外華僑、民間會(huì)黨等勢力，北洋集團(tuán)比以往更依賴于士紳與商人。然而，士紳與商人都是鑲嵌在各自的地方社會(huì)中的，缺乏橫向的聯(lián)合，并不構(gòu)成自為的政治主體。袁解散地方議會(huì)更使得士紳與商人對(duì)北洋集團(tuán)有所疏離。如果地方實(shí)力派起來反袁，袁根本無法保障社會(huì)對(duì)其的忠誠。袁世凱1915年底稱帝所引發(fā)的全面抗議，暴露了其在政治上淪為孤家寡人的事實(shí)。“護(hù)國戰(zhàn)爭”是袁所排斥與疏遠(yuǎn)的政治勢力對(duì)袁的一次大清算。而這場戰(zhàn)爭的結(jié)果是袁數(shù)年苦心孤詣所取得的行政集權(quán)成果付諸東流，地方割據(jù)卷土重來，甚至比民初有過之而無不及；北洋集團(tuán)內(nèi)部更是出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)的派系分裂。

　　從某種程度上，我們可以說袁世凱領(lǐng)導(dǎo)的北洋政府重蹈了清政府的覆轍：二者都是在中央權(quán)力旁落的形勢下，努力重建中央對(duì)于地方的控制權(quán)，但未能將已經(jīng)存在的多元政治力量收歸體制之內(nèi)。清廷將路權(quán)收歸中央引發(fā)了南方地方士紳的恐慌，“皇族內(nèi)閣”的出臺(tái)更是將漢族士紳與官僚推向了革命黨人。袁的“削藩”努力與清政府是一致的，但在政治吸納與整合方面犯的錯(cuò)誤與清政府也是類似的。真正的悲劇在于，袁世凱并不是最后一個(gè)重蹈清廷覆轍的中央政府領(lǐng)導(dǎo)人。作為革命政黨的國民黨很快也重蹈了其革命對(duì)象北洋政府的覆轍。國民黨通過消滅部分軍閥、收編其余軍閥，從形式上完成了統(tǒng)一，但“收編”不等于“整合”，只不過是將山頭主義、派系斗爭都籠歸國民黨黨內(nèi)，中央對(duì)于地方的控制力依然低下。值得一提的是，在北伐過程中，蔣介石和汪精衛(wèi)先后推行的“清共”不僅清除了國民黨。內(nèi)部的共產(chǎn)黨員，更是將國民黨內(nèi)最具有革命理想和斗志的一批青年政治精英推到體制之外。當(dāng)國民黨的革命理想褪色，其政治整合能力也出現(xiàn)了大幅衰退，無法建立牢固的社會(huì)基礎(chǔ)。其結(jié)果是，如同清廷與袁世凱一樣，蔣介石大力推進(jìn)行政上的中央集權(quán)，但處處遭遇阻力，地方的反叛此起彼伏。

　　清末以來中國文明的全面危機(jī)，最終通過中國共產(chǎn)黨的革命得以解決。中國共產(chǎn)黨的優(yōu)勢正在于其強(qiáng)大的政治吸納與整合能力，通過政治與社會(huì)運(yùn)動(dòng)將最大多數(shù)的工農(nóng)動(dòng)員起來，并通過統(tǒng)一戰(zhàn)線團(tuán)結(jié)了許多中國上層社會(huì)精英乃至國際進(jìn)步人士。正是這一政治吸納與整合的過程打造出了強(qiáng)大的政治共識(shí)，成為中國進(jìn)一步進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨的政治整合絕不是像1914年憲制改革那樣，是通過對(duì)既有權(quán)力的機(jī)械切割與轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)的，而是一個(gè)培育新力量與轉(zhuǎn)化舊力量的動(dòng)態(tài)過程。 正是由于將大多數(shù)人團(tuán)結(jié)起來，才有可能克服極少數(shù)既得利益者的阻力。由于篇幅所限，本文無法展開對(duì)這一政治吸納/整合機(jī)制的具體分析，但這一縱向比較，已足以說明近代中國環(huán)境下政治吸納/整合對(duì)于行政領(lǐng)域的中央集權(quán)的重要意義。

　　五、尾聲

　　如果說1913年國民黨制定《天壇憲法草案》是一次激進(jìn)的奪權(quán)行動(dòng)，1914年的北洋政權(quán)憲制改革則是一次同樣激進(jìn)的反向運(yùn)動(dòng)。前者試圖建立以議會(huì)為中心的政體，完全架空總統(tǒng)權(quán)力。而后者放棄了議會(huì)與政黨政治，只保留了咨詢性的立法機(jī)構(gòu)，并將大權(quán)集中到總統(tǒng)身上。從政體形式與行政效果來說，1914年的憲制改革是一次巨大的變化，成功地打造出一個(gè)以總統(tǒng)為核心的行政主導(dǎo)的憲制，加強(qiáng)了中央集權(quán)。但從其政治吸納/整合效果上來考量，1914年的憲制改革反而起到了政治排斥的作用。袁回到了他所擅長的官僚政治，但并不因此就能順利克服北洋集團(tuán)內(nèi)部的整合危機(jī)。他不過是維系著北洋集團(tuán)的團(tuán)結(jié)表象，直到其因?yàn)楹閼椀壑贫直离x析。

　　本文試圖通過這一案例展現(xiàn)行政集權(quán)與政治吸納/整合兩個(gè)分析維度在中國近代憲政史研究中的意義。中國近代憲政建設(shè)在起步之時(shí)，面臨著比歐、美、日各國更為惡劣的國內(nèi)外環(huán)境：國際上列強(qiáng)虎視眈眈，對(duì)中國或蠶食或鯨吞；國內(nèi)中央權(quán)力旁落、地方勢力坐大、邊疆危機(jī)深重、政治精英高度分裂。在這樣的環(huán)境里，行政上的疲軟渙散只是表象，政治力量的“碎片化”（fragmentation）與極化（polarization）才是更為深層次的原因。而南京臨時(shí)政府在沒有政治整合的前提下單方面制定《臨時(shí)約法》，可謂開了黨派單方面立憲的先例，此后，民國憲法的制定、修改與廢止始終不脫離黨派單方行為的色彩。在沒有對(duì)多元的政治力量作實(shí)質(zhì)整合的前提下，僅僅在政府內(nèi)部權(quán)力的配置上作機(jī)械的調(diào)整，無論是實(shí)行總統(tǒng)制，還是議會(huì)制，其命運(yùn)都是類似的：既不能克服體制內(nèi)無序的派系斗爭，也不能消除體制外的反對(duì)力量。而憲法文本也避免不了成為一個(gè)派系裝點(diǎn)門面的工具的命運(yùn)——盡管它是二種不可或缺的裝飾。

　　當(dāng)學(xué)人們痛感近代中國的憲法文本一再變成廢紙之時(shí)，我們有必要重申“憲法”一詞的古老意義：正如其拉丁文詞源constitutio表明的那樣，憲法（constitution）是將諸多要素安置（situere）在一起（con）的結(jié)構(gòu)與技藝，其本身就包含了“整合”的意思。[49]沒有有效的政治整合，憲法的文本就不過是無力的言辭。而只有當(dāng)整個(gè)政治共同體團(tuán)結(jié)起來的時(shí)候，行政才能有條不紊地進(jìn)行，“限權(quán)政府”的實(shí)踐才有可能得到充分展開。在此意義上，本文的研究既是對(duì)近代憲政實(shí)踐中的政治與行政關(guān)系的一個(gè)探討，也是對(duì)“憲法”概念的一個(gè)重述。




【作者簡介】
章永樂，北京大學(xué)法學(xué)院講師。


【注釋】
[1]我在此對(duì)“吸納”與“整合”的界定，借鑒了王紹光對(duì)國家的“吸納能力”與“整合能力”的探討。參見王紹光：“第二代改革戰(zhàn)略：積極推進(jìn)國家制度建設(shè)”，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第2期。
[2]如蕭功秦的《危機(jī)中的變革：清末現(xiàn)代化進(jìn)程中的激進(jìn)與保守》（上海三聯(lián)書店1999年版）同情地理解清末的漸進(jìn)改革，并從“激進(jìn)”與“保守”的對(duì)峙來探討清末現(xiàn)代化進(jìn)程的挫折；郭紹敏的《清末立憲與國家建設(shè)的困境》（河南大學(xué)出版社2011年版）即從國家建設(shè)的角度理解晚清政府通過立憲重新實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的努力；張永則將袁世凱領(lǐng)導(dǎo)的北洋政府在憲法論爭中為總統(tǒng)獲取更大權(quán)力的努力與戴高樂在法蘭西第五共和國的制憲過程中的類似立場相對(duì)比（參見張永：“民國初年憲法危機(jī)——袁世凱與戴高樂憲法主張的對(duì)比分析”，載《上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版）》2006年3月）。關(guān)于晚清與北洋政府推進(jìn)民族融合的文獻(xiàn)，參見常安：“‘五族共和’憲政實(shí)踐新論”，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2010年第5期；楊昂：“中華太平盛世：清帝國治下的和平（1683—1799）”，載強(qiáng)世功主編：《政治與法律評(píng)論》（2010年卷），北京大學(xué)出版社2010年版。
[3]白蕉：《袁世凱與中華民國》，中華書局2007年版。
[4]關(guān)于這一節(jié)歷史的事實(shí)描述，參見鄒小站：“民初憲法爭衡中的幾個(gè)問題”，載中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所編：《中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所青年學(xué)術(shù)論壇》（2004年卷)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版。理論分析，參見章永樂：“共和的諍友——康有為《擬中華民國憲法草案》評(píng)注”，載《中外法學(xué)》2010年第2期；嚴(yán)泉：《失敗的遺產(chǎn)：中華首屆國會(huì)制憲1913—1923》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版。
[5]轉(zhuǎn)引自白蕉：《袁世凱與中華民國》，同前注[3]，第70頁。
[6]同上注，第76頁。
[7]同上注，第86頁。
[8]汪朝光在其論述中較為客觀地描述了當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)求穩(wěn)定、恐懼二次革命的心態(tài)，參見汪朝光：《中國近代通史》（第六卷），江蘇人民出版社2007年版，第38—40頁。
[9]同上注，第96頁。
[10]丁文江，趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海人民出版社1983年版，第675頁。
[11]轉(zhuǎn)引自白蕉：《袁世凱與中華民國》，同前注[3]，第98頁。
[12]同上注，第106頁。
[13]同上注，第109頁。
[14]同上注。
[15]同上注，第109頁。
[16]同上注，第53頁。
[17]同上注，第23—24頁。
[18]有賀長雄：“革命時(shí)統(tǒng)治權(quán)移轉(zhuǎn)之本末”，載王健編：《西法東漸——外國人與中國法的近代變革》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第109頁。
[19]轉(zhuǎn)引自白蕉：《袁世凱與中華民國》，同前注[3]，第121頁。
[20]夏新華等編：《近代中國憲政歷程史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第476頁。
[21]陳茹玄：《增訂中國憲法史》，臺(tái)灣文海出版社1985年版，第69—77頁。
[22]轉(zhuǎn)引自白蕉：《袁世凱與中華民國》，同前注[3]，第113頁。
[23]《申報(bào)》1915年7月9日，轉(zhuǎn)引自白蕉：《袁世凱與中華民國》，同前注[3]，第134頁。另參見陶菊隱：《武夫當(dāng)國：北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期史話（1895—1928）》（第二冊(cè)），海南出版社2006年版，第10頁。
[24]夏新華等編：《近代中國憲政歷程史料薈萃》，同前注[20]，第464頁。
[25]Frank. J. Goodnow, “The Parliament of the Republic of China”，The American Political Science Review， Vol.8，No.4（Nov.，1914），pp.541—562.
[26]Frank J. Goodnow, “The Adaption of a Constitution to the Needs fo a People”， Proceedings of the Academy of Political Science in the City of New York, Vol.5，No.1，Revision of the State Constitution. Part 1（Oct.，1914）， pp.27—38.
[27]這一觀點(diǎn)最早由田雷先生在2011年8月北大法學(xué)院的“辛亥革命與百年中國政教嬗變”會(huì)講上提出。特此感謝。
[28]古德諾：《解析中國》，蔡向陽、李茂增譯，國際文化出版公司1998年版。
[29]拉鐵摩爾：《亞洲的決策》，曹未風(fēng)、劉尊棋譯，中外出版社1946年版，第4頁。
[30]梁啟超：“開明專制論”，載《梁啟超全集》，北京出版社1999年版，第1486頁。
[31]梁啟超：“異哉所謂國體問題者”，同上注，第2903頁。
[32]賈士毅：《民國財(cái)政史》（上冊(cè)），商務(wù)印書館1917年版，第49，52，80頁。
[33]汪鳳瀛：“致籌安會(huì)與楊度論國體書”，轉(zhuǎn)引自白蕉：《袁世凱與中華民國》，同前注[3]，第183頁。
[34]來新夏：《北洋軍閥史》（上冊(cè)），南開大學(xué)出版社2000年版，第283頁。
[35]東南編譯社：《唐繼堯》，臺(tái)灣文海出版社1967年版，第30頁。
[36]第二師前身是北洋常備軍左鎮(zhèn)、陸軍第二鎮(zhèn)，是袁世凱最早訓(xùn)練的北洋軍之一。
[37]1914年5月24日，袁世凱任命王占元幫辦湖北軍務(wù)。見《政府公報(bào)》1914年5月25日。
[38]1915年8月22日，袁世凱任命張錫鑾為彰武上將軍督理湖北軍務(wù)，段芝貴為鎮(zhèn)安上將軍督理奉天軍務(wù)。參見《政府公報(bào)》1915年8月23日。另參見陶菊隱：《武夫當(dāng)國：北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期史話（1895—1928）》（第二冊(cè)），海南出版社2006年版，第25—26頁。
[39]《政府公報(bào)》1916年1月9日。
[40]張一麈：“直皖秘史”，載榮孟源、章伯鋒編：《近代稗?！罚ǖ谒妮嫞?，四川人民出版社1985年版，第42頁。
[41]陶菊隱：《武夫當(dāng)國：北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期史話（1895-1928）》（第二冊(cè)），同前注[23]，第61-64頁；同時(shí)參見胡玉海等主編：《奉系人物》，遼海出版社2000年版，第8—10頁。
[42]費(fèi)敬仲：《段祺瑞》（下編），臺(tái)灣文海出版社1966年版，第2頁。
[43]陶菊隱：《武夫當(dāng)國：北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期史話（1895—1928）》（第二冊(cè)），同前注[23]，第55頁。
[44]韋瑞霖：《陸榮廷事略》，政協(xié)廣西文史資料研究委員會(huì)：《廣西文史資料》（第十三輯），廣西南寧地區(qū)印刷廠1982年版。
[45]黃征，陳長河，馬烈：《段祺瑞和皖系軍閥》，河南人民出版社1990年版，第33頁。
[46]張國淦：《北洋述聞》，上海書店出版社1998年版，第75、81頁。
[47]費(fèi)敬仲：《段祺瑞》（中編），同前注[42]，第47頁。
[48]警民：《徐世昌》，臺(tái)灣文海出版社1967年版，第77頁。
[49]陳端洪：《憲治與主權(quán)》，法律出版社2007年版，第4頁。