摘要：以法制為核心依據(jù)的社會治理--尤其是關(guān)乎公共安全的城市治理， 錯綜復(fù)雜， 形勢嚴(yán)峻， 考驗(yàn)著執(zhí)政者的智慧。重大火災(zāi)隱患存在與否及其治理成效， 是測評消防安全環(huán)境優(yōu)劣的主要參數(shù)， 更是衡量政府治理能力的重要標(biāo)尺。以重大火災(zāi)隱患防治法制現(xiàn)狀為分析視角， 提出如下觀點(diǎn)：在法律過度概括和行政法規(guī)缺失的情況下， 過于依賴地方立法很難解決縱橫交疊、盤根錯節(jié)的城市治理問題。城市治理是一個全方位貫通的系統(tǒng)工程， 必須有權(quán)責(zé)明確、層級科學(xué)、配合嚴(yán)密的法制及相關(guān)規(guī)范體系的強(qiáng)力支持。　　　　  

      關(guān)鍵詞：重大火災(zāi)隱患； 城市治理； 法制生態(tài)； 系統(tǒng)治理；　　　　

      火災(zāi)隱患， 尤其是重大火災(zāi)隱患， 對于人口和建筑密度集成嚴(yán)重的城市來說， 是一個不容忽視的重大安全威脅， 稍有不慎， 所有發(fā)展成果將毀于一瞬。所以， 很大程度上我國經(jīng)濟(jì)的上行與城市的安全、健康發(fā)展互為前提。重大火災(zāi)隱患是指不符合消防法律規(guī)范， 可能導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生或火災(zāi)危害增大， 并由此可能造成特大火災(zāi)事故后果和嚴(yán)重社會影響的各類潛在的不安全因素。城市重大火災(zāi)隱患多集中在商場、工廠、賓館、飯店等公眾聚集場所， 以及易燃易爆化學(xué)物品經(jīng)營、儲存等單位， 對人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成了較大的威脅。重大火災(zāi)隱患存在與否及其治理成效， 是衡量消防安全環(huán)境優(yōu)劣的主要指標(biāo)， 更是衡量政府治理能力的重要標(biāo)尺?！　　　?/p>

      一、法律規(guī)范的概括性間接“掣肘”了地方治理能量　　　　

      關(guān)于重大火災(zāi)隱患的治理， 《中華人民共和國消防法》 （以下簡稱《消防法》） 第55條規(guī)定是唯一直接相關(guān)的法律依據(jù)：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合消防安全要求， 或者發(fā)現(xiàn)本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災(zāi)隱患的， 應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)書面報告本級人民政府。接到報告的人民政府應(yīng)當(dāng)及時核實(shí)情況， 組織或者責(zé)成有關(guān)部門、單位采取措施， 予以整改。”從這一法律條款， 可以獲知以下信息。　　　　

      （一） 法律治理依據(jù)匱乏與無力　　　　

      預(yù)防重大火災(zāi)、治理重大火災(zāi)隱患， 法律應(yīng)該是現(xiàn)代治理手段的最高依據(jù)。綜觀我國法律體系， 關(guān)于重大火災(zāi)隱患， 從法律層面上可以找到的直接相關(guān)的規(guī)范依據(jù)就只有《消防法》這一個規(guī)范， 并且還極具概括性， 對于重大火災(zāi)隱患的治理來講非常模糊， 是一個操作性較差的條款。如果要政府部門和公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)根據(jù)這一法律規(guī)范做出具體治理措施， 幾乎沒有可能。這樣的立法現(xiàn)狀， 某種程度上也是某些地方政府治理無力的一個“根源”.由此形成了這樣一個局面， 對于具體治理問題來講， 法律可能基本沒用。幾乎任何一個具體的城市治理問題， 必須依靠法律以下其他位階的具體立法， 尤其是部門規(guī)章和地方立法。也就是說， 政府的治理工作必須依靠法規(guī)和規(guī)章的進(jìn)一步制定， 否則往往無據(jù)作為?！　　　?/p>

      因此， 政府的治理工作就要在很大程度上依賴國務(wù)院和各部門的行政立法及地方立法。這樣的一個立法格局， 政府---尤其是地方政府， 就要承載很重的立法負(fù)擔(dān)， 實(shí)際上這是有悖于政府與國家立法機(jī)關(guān)的角色分工的。政府本來應(yīng)該更多地也更擅長于執(zhí)行法律， 而如此一來， 政府就成了執(zhí)法與立法兼為， 而且往往還要以立法為先導(dǎo)。立法本不應(yīng)該是政府所擅長的， 政府“費(fèi)力不討好”地耗費(fèi)“內(nèi)力”的同時也間接“掣肘”了有限的治理能量?！　　　?nbsp;    

      （二） 治理主體職責(zé)含混不清　　　　

      從我國《消防法》關(guān)于重大火災(zāi)隱患的規(guī)定來看， 重大火災(zāi)隱患的治理主體比較復(fù)雜， 包括公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的本級人民政府、有關(guān)部門和相關(guān)單位等。對于重大火災(zāi)隱患治理來講， 確實(shí)涉及很多主體， 尤其是地方政府和專門機(jī)關(guān)即公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)。但是， 很明顯的一個問題就是， 這里關(guān)于治理主體的“權(quán)和責(zé)”規(guī)定得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從這一法律規(guī)范來講， 似乎傳遞了這樣幾個信息：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)只有重大火災(zāi)隱患的“發(fā)現(xiàn)”和“報告”的職責(zé)；報告了之后， 重大火災(zāi)隱患治理的職責(zé)就“上傳”給了該公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)所在的當(dāng)?shù)卣?政府接下來再安排相關(guān)部門和單位具體進(jìn)行整改。這些信息雖然反映出重大火災(zāi)隱患治理中政府總體把控的重要角色定位， 但也相應(yīng)虛化了重大火災(zāi)隱患的重要治理主體---公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)， 而且似乎容易令人產(chǎn)生如此理解：只要火災(zāi)隱患到了重大的級別， 那就是政府的事了， 公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)就沒有什么責(zé)任了。這樣的理解對于重大火災(zāi)隱患治理來講， 肯定有害無益。但問題出在哪里呢？那就是法律所規(guī)定的治理主體的職責(zé)劃分不夠清晰?！　　　?/p>

      對于重大火災(zāi)隱患， 公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)該負(fù)有直接且明確的治理職責(zé)， 包括檢查、發(fā)現(xiàn)、報告和具體治理措施的實(shí)施等。當(dāng)然， 由于重大火災(zāi)隱患往往牽涉城市消防規(guī)劃布局、城市生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等問題， 僅憑公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)一己之力根本無法完成治理任務(wù)。所以， 很多時候必須政府出面， 統(tǒng)籌安排、整體謀劃。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣g這樣一個“具體和總體”的職責(zé)劃分其實(shí)是很明了的， 但《消防法》卻語焉不詳， 而要以公安部規(guī)章的形式表述出來：“在消防監(jiān)督檢查中， 發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合消防安全要求， 或者發(fā)現(xiàn)本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災(zāi)隱患的， 公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織集體研究確定， 自檢查之日起七個工作日內(nèi)提出處理意見， 由所屬公安機(jī)關(guān)書面報告本級人民政府解決；對影響公共安全的重大火災(zāi)隱患， 還應(yīng)當(dāng)在確定之日起三個工作日內(nèi)制作、送達(dá)重大火災(zāi)隱患整改通知書。” （參見公安部規(guī)章《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第21條） 這樣的一個規(guī)定， 本可以更明確更清楚地出現(xiàn)在《消防法》的規(guī)范當(dāng)中， 而不必在降低“立法檔次”之后再“猶抱琵琶半遮面”地呈現(xiàn)出來?！　　　?/p>

      （三） 賦權(quán)有限， 治理措施不明　　　

      對于如何治理可能危害公共安全的重大火災(zāi)隱患， 從法律層面來講， 并沒有賦予任何機(jī)關(guān)任何具體而有效的治理權(quán)力， 比如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰權(quán)或查封等行政強(qiáng)制措施權(quán)， 僅僅是規(guī)定了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的“發(fā)現(xiàn)權(quán)”和“報告權(quán)”, 以及政府“核實(shí)”“組織”的治理職權(quán)。這樣的規(guī)定， 說來似乎符合法律概括性特點(diǎn)。其實(shí)這個問題很多時候可以通過立法技術(shù)加以矯正的， 但實(shí)際上卻在法律層面上虛化了政府及專門機(jī)關(guān)的治理權(quán)力， 這樣不但再次浪費(fèi)了寶貴的立法資源， 也人為降低了重大火災(zāi)隱患治理權(quán)力的法律依據(jù)位階， 極易造成機(jī)關(guān)或部門之間互相推諉?？傊?， 法律層面上關(guān)于具體治理事項(xiàng)的相關(guān)立法應(yīng)該盡量明確， 要盡最大可能在寶貴而有限的立法篇幅內(nèi)高效地去解決具體問題， 而不是“虛晃一槍”把責(zé)任推給下一位階的立法， 這也是法律明確性原則對城市治理法律體系要求的體現(xiàn)。當(dāng)然， 法律無法完成或特別需要的可以除外?！　　　?/p>

      二、行政法規(guī)不當(dāng)“缺席”致使治理依據(jù)“斷檔”　　　　

      （一） 不是所有行政治理問題都需要行政法規(guī)　　　　

      這個命題應(yīng)該不證自明。當(dāng)然不是所有的行政治理問題都需要行政法規(guī)加以規(guī)范， 如：有的問題法律已經(jīng)比較明確；有的問題雖然法律規(guī)定并不明確， 但部門規(guī)章及地方立法可以勝任。　　　　

      （二） 治理重大火災(zāi)隱患等問題客觀上需要行政法規(guī)　　　　

      有些行政治理事項(xiàng)， 就像重大火災(zāi)隱患治理一樣， 法律依據(jù)極其匱乏， 幾近虛無， 具體的治理措施必須依靠下位階的明確立法。關(guān)于重大火災(zāi)隱患的治理， 主要且直接相關(guān)的法律依據(jù)除了《消防法》第55條的概括性規(guī)定外， 公安部規(guī)章《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第22條、38條的規(guī)定其實(shí)也比較概括。目前， 重大火災(zāi)隱患的治理主要依靠地方立法， 包括地方法規(guī)和地方規(guī)章。而且， 重大火災(zāi)隱患具體的治理措施主要是由地方立法 （尤其是地方法規(guī)） 來規(guī)定的， 比如《XX省〈消防法〉實(shí)施辦法》《XX市消防條例》等。因?yàn)樨?zé)令停產(chǎn)停業(yè)、查封等行政強(qiáng)制措施， 在治理重大火災(zāi)隱患時是比較常用而有效的法律手段。但是， 這些強(qiáng)制手段在法律和行政法規(guī)層面都沒有規(guī)定， 地方政府規(guī)章立法權(quán)又有極大的限制， 所以當(dāng)下重大火災(zāi)隱患的治理依據(jù)主要就是依靠地方性法規(guī)。但重大火災(zāi)隱患的治理， 很多時候需要多部門高度配合、協(xié)力合作， 既可能涉及雙重領(lǐng)導(dǎo)的城建、公安、交通等部門， 也可能涉及垂直領(lǐng)導(dǎo)的海關(guān)、金融、國稅等部門。這對于地方法規(guī)來說， 自然難勝重任?！　　　?/p>

      （三） 重大火災(zāi)隱患治理中行政法規(guī)不當(dāng)“缺席”　　　　

      既然需要超越地方政府管理權(quán)限的部門的高度協(xié)同配合， 在法律僅有一兩條概括性規(guī)范而地方立法又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求的情況下， 行政法規(guī)就應(yīng)該擔(dān)起重任。關(guān)于重大火災(zāi)隱患的治理， 當(dāng)下主要依靠的部門規(guī)章和地方立法， “心有余而力不足”, 很容易導(dǎo)致關(guān)系國計(jì)民生的重要行政治理事項(xiàng)難以完成。也就是說， 重大火災(zāi)隱患等行政治理事項(xiàng)， 法律依據(jù)匱乏情形下行政法規(guī)又缺位， 會造成城市治理體系中關(guān)鍵性法律依據(jù)的“斷檔”, 這種“斷檔”甚至可能成為地方治理不力的重要原因之一。　　　　

      三、被寄予厚望的部門規(guī)章困局待解　　　　

      重大火災(zāi)隱患的治理， 屬于消防工作中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。關(guān)于消防治理事項(xiàng)， 公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)主要的執(zhí)法依據(jù)其實(shí)就是公安部規(guī)章。因?yàn)椤断婪ā窐O具概括性， 行政法規(guī)層面又沒有直接相關(guān)的立法， 而地方立法的地域局限性和地方宏觀性兼具， 無法專門滿足消防管理部門的定向需求， 所以公安部的相關(guān)部門規(guī)章自然被寄予厚望， 但問題卻非常突出。　　　　

      （一） 沒有與《消防法》配套的一般性部門規(guī)章　　　　

      當(dāng)下， 我國沒有與《消防法》配套的行政法規(guī)， 也沒有與《消防法》配套的普遍適用的一般性公安部規(guī)章。當(dāng)然， 即使有的話， 在法律極其概括和行政法規(guī)缺位的情況下， 部門規(guī)章由于立法權(quán)的有限性并不會有治理權(quán)力種類和權(quán)限的突破， 最后的結(jié)果依然只能是“原地旋轉(zhuǎn)”.　　　　

      （二） 重大火災(zāi)隱患治理權(quán)主要是程序性權(quán)力　　　　

      關(guān)于消防治理， 公安部規(guī)章主要有《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》， 這兩部規(guī)章是消防執(zhí)法中最常用的。而關(guān)于重大火災(zāi)隱患的治理規(guī)定只能在《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中有所涉及， 因?yàn)榛馂?zāi)隱患不涉及火災(zāi)調(diào)查的問題。《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》， 聽其名基本可以辨其實(shí)， 對于重大火災(zāi)隱患的治理當(dāng)然主要還是側(cè)重于“檢查”和“發(fā)現(xiàn)”階段， 其涉及的也主要是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的“檢查”“監(jiān)督”“報告”“通知”等權(quán)力， 以上這些權(quán)力具有一個共同的特征即程序性。既然《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》涉及重大火災(zāi)隱患治理的權(quán)力主要是程序性權(quán)力， 那么治理力度和效果當(dāng)然會受到很大的限制?！　　　?/p>

      四、發(fā)揮砥柱作用的地方立法應(yīng)該揚(yáng)優(yōu)祛劣　　　　

      （一） 地方立法為城市治理的主要依據(jù)　　　　

      重大火災(zāi)隱患治理， 法律較為概括且操作性差；行政法規(guī)， 應(yīng)該扛起重任卻不當(dāng)“缺席”;部門規(guī)章被寄予厚望， 但卻“法力”有限。于是， 地方立法當(dāng)然就扮演了主要角色， 尤其是相比地方政府規(guī)章而言具有較大立法權(quán)限的地方法規(guī)。于是， 就有了各省市級的《XX消防條例 （或辦法） 》等關(guān)于重大火災(zāi)隱患治理的執(zhí)法規(guī)范， 例如《海南省消防條例》第44條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在不符合城鄉(xiāng)消防安全布局的重大火災(zāi)危險源、影響公共安全的重大火災(zāi)隱患的， 應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)書面報告本級人民政府；接到報告的人民政府應(yīng)當(dāng)及時核實(shí)情況， 組織或者責(zé)成有關(guān)部門、單位采取措施整改；對重大火災(zāi)隱患單位， 人民政府應(yīng)當(dāng)列入掛牌督辦事項(xiàng)， 督促整改。必要時， 可以采取責(zé)令暫時停產(chǎn)、停業(yè)等手段。很多地方的消防法規(guī)關(guān)于重大火災(zāi)隱患的治理都有與上述相似的規(guī)定， 彌補(bǔ)了行政法規(guī)對于具體治理手段 （如責(zé)令暫時停產(chǎn)、停業(yè)， 掛牌督辦等） 的缺位， 也彌補(bǔ)了行政規(guī)章 （包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章） 對于行政強(qiáng)制等重要手段的立法不能?！　　　?/p>

      （二） 地方立法優(yōu)勢劣勢并存　　　　

      地方立法在我國行政治理立法體系中占有非常重要的地位， 主要立法取向和側(cè)重點(diǎn)在于挖掘地方特色、凸顯地方治理優(yōu)勢和激發(fā)地方能動性。但在綜觀城市治理法制體系組成后發(fā)現(xiàn)， 地方相關(guān)立法基于地方局限性的“縮手縮腳”問題或“有心無力”的情況往往比較突出， 此問題從重大火災(zāi)隱患的治理中清晰可見。　　　　

      1. 地方立法整合治理資源能力有限?！　　　?/p>

      重大火災(zāi)隱患， 尤其是較大以上的城市涉及布局規(guī)劃、影響公共安全的重大火災(zāi)隱患， 為達(dá)到徹底整治隱患的目的及效果， 往往需要縱向和橫向多部門和單位、組織的密切配合、共同協(xié)作。地方立法， 解決橫向配合能力有余， 但解決縱向配合卻能量不足。尤其涉及垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的上下級有關(guān)政府部門之間的協(xié)同配合問題， 地方立法難以企及， 重大火災(zāi)隱患整改責(zé)任自然難以落實(shí)， 整個治理也就會大打折扣或半途而廢?！　　　?/p>

      2. 地方局限性影響立法力度。　　　　

      有些地方政府部門擔(dān)心重大火災(zāi)隱患治理會影響到當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 所以， 不僅執(zhí)法上為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展而一味地遷就相關(guān)單位或組織， 而且立法上關(guān)于重大火災(zāi)隱患治理措施的規(guī)定也非常保守。某些地方投資者和企業(yè)經(jīng)營者為了追求經(jīng)營收益最大化， 無法處理好經(jīng)濟(jì)效益與消防安全的關(guān)系， 當(dāng)其經(jīng)濟(jì)利益與消防安全發(fā)生矛盾時， 往往就以犧牲城市、區(qū)域的公共消防安全為代價， 對政府或消防部門提出的火災(zāi)隱患整改要求置之不理， 甚至某些“錢高位重”的經(jīng)濟(jì)組織更是反過來向政府施壓， 使得相關(guān)治理性地方立法極其保守， 甚至無所作為， 進(jìn)而放任重大火災(zāi)隱患的存在或疊加。因此， 城市治理法制體系中的地方立法， 必須揚(yáng)優(yōu)祛劣， 才能更好地發(fā)揮作用?！　　　?/p>

      五、其他規(guī)范性文件及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范度有待提升　　　　

      關(guān)于重大火災(zāi)隱患的治理， 還有兩類非常重要的且具有“法律”特征 （或稱“類法律”性質(zhì)） 的文件， 即其他規(guī)范性文件 （本文主要討論行政規(guī)范性文件） 和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！　　　?/p>

      （一） 其他規(guī)范性文件監(jiān)管漏洞明顯　　　　

      1. 治理作用突出?！　　　∑渌?guī)范性文件在城市治理中， 作用巨大， 優(yōu)勢明顯， 可以因時因勢靈活制定。關(guān)于重大火災(zāi)隱患的治理， 其他規(guī)范性文件不僅數(shù)量較多， 而且實(shí)際作用突出。例如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》規(guī)定：重大的火災(zāi)隱患“立案銷案、專家論證、掛牌督辦和公告制度， 當(dāng)?shù)厝嗣裾拥綀笳垝炫贫睫k、停產(chǎn)停業(yè)整改報告后， 要在7日內(nèi)做出決定， 并督促整改；要建立完善火災(zāi)隱患舉報、投訴制度， 及時查處受理的火災(zāi)隱患”.其中， 重大火災(zāi)隱患的掛牌督辦制度甚至成為相關(guān)地方立法的“最高根據(jù)”.可以看出， 規(guī)范性文件在行政治理中的重大作用， 尤其是關(guān)于地方性消防治理的政策性導(dǎo)向明顯的規(guī)范性文件。不夸張地說， 規(guī)范性文件是社會治理實(shí)踐中真正起作用的“法”, 涉及行政治理的方方面面。甚至也可以這樣說， 規(guī)范性文件的可操作性往往遠(yuǎn)大于國家法律規(guī)范， 因?yàn)槲覈啥嗑哂谐橄笮蕴攸c(diǎn)， 其作用的發(fā)揮往往要細(xì)化成更具體的規(guī)范才能得以執(zhí)行， 于是， 治理的實(shí)效性往往按照法律-法規(guī)-規(guī)章-規(guī)范性文件的順序逐級遞增， 執(zhí)法部門實(shí)際上大量依據(jù)的往往是規(guī)范性文件。既然規(guī)范性文件這么重要， 按理說其制定和審查程序應(yīng)該比法律更嚴(yán)格才對， 但事實(shí)卻并非如此?！　　　?/p>

      2. 缺陷明顯。　　　　

      規(guī)范性文件的缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面： （1） 規(guī)范性文件制定程序缺失。與規(guī)范性文件的作用反差巨大的是其制定程序的科學(xué)性和系統(tǒng)性整體缺失， 多數(shù)規(guī)范性文件制定程序隨意性較大。有些地方政府關(guān)于規(guī)范性文件的制定專門通過了相關(guān)程序， 但整體來看遠(yuǎn)沒有達(dá)到合法、合理、科學(xué)、系統(tǒng)等基本要求， 尤其是對規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性與合理性審查及其糾正程序更是難以令人滿意。 （2） 規(guī)范性文件的非“法”地位造成“脫管”事實(shí)的存在。我國行政法理論界對于其他規(guī)范性文件的認(rèn)識統(tǒng)一度較高， 即規(guī)范性文件是政府及相關(guān)部門應(yīng)行政管理需要制定的效力低于行政規(guī)章的具有普遍性的規(guī)范文件。也就是說， 規(guī)范性文件涉及公民或組織的權(quán)利與義務(wù)， 但卻不屬于國家法律的范疇。這樣的定位， 造成了規(guī)范性文件在一定程度上的脫管狀態(tài)。既然不屬于國家法律體系， 對其要求也就自然降了下來：制定主體隨意性較大， 規(guī)范內(nèi)容任性等現(xiàn)象大量存在， 由此導(dǎo)致監(jiān)管難度極大?！　　　∈紫?， 制定主體混亂， 素質(zhì)不一?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》 （以下簡稱《人大監(jiān)督法》） 只提到了人大、政府、最高法院和最高檢察院有權(quán)制定的規(guī)范性文件。實(shí)際上， 在行政治理領(lǐng)域， 規(guī)范性文件無處不在， 幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都有制定規(guī)范性文件的權(quán)力和事實(shí)。在這樣一種制定主體現(xiàn)狀下， 要實(shí)現(xiàn)對于所有的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查及合理性控制， 難度較大， 紕漏難免。　　　　其次， 規(guī)范性文件的內(nèi)容任性現(xiàn)象大量存在。規(guī)范性文件制定主體的泛濫必然導(dǎo)致其內(nèi)容的任性。一旦直接作用于社會生活的規(guī)范性文件的內(nèi)容任性， 對于國家法治秩序的破壞就可能成為必然。某些規(guī)范性文件隨意劃定地方利益分割版圖， 有的任性表述一己部門利益---甚至是地方立法或部門立法都不敢觸及的利益， 在規(guī)范性文件的“政策性紅頭文件”下， 甚至有些關(guān)乎公民基本權(quán)利保護(hù)的大問題， 竟然幾乎也變成了地方或部門隨意擬就的且執(zhí)行力極強(qiáng)的“意旨”.而這些規(guī)范性文件往往來得迅速， 內(nèi)容較為任性且作用持久， 清理起來卻異常艱難?！　　　?/p>

      再次， 對規(guī)范性文件的監(jiān)管嚴(yán)重不足。第一， 事前和事中監(jiān)管制度不足。對規(guī)范性文件制定的事前和事中的監(jiān)管非常重要， 但這些監(jiān)管卻嚴(yán)重欠缺。第二， 規(guī)范性文件備案制度有缺陷。我國《人大監(jiān)督法》專辟一章即第五章規(guī)定了“規(guī)范性文件的備案審查”.但實(shí)際上第五章只規(guī)定了司法解釋的備案問題， 對于大量存在的其他規(guī)范性文件似乎只是給出了一個標(biāo)題， 關(guān)于其備案的基本要求及主要程序并沒有涉及。第三， 審查程序缺失， 審查力度較弱。與我國對法律、法規(guī)、規(guī)章的審查程序相比， 規(guī)范性文件的法定審查局限性很大。我國《人大監(jiān)督法》中關(guān)于規(guī)范性文件的審查， 寥寥幾筆， 只涉及了上級人大對下級人大、人大對政府、人大對司法解釋等規(guī)范性文件的審查， 大量其他主體制定的規(guī)范性文件游離于審查范圍之外。第四， 行政規(guī)范性文件司法審查效果不理想?！缎姓V訟法》修改之后， 行政規(guī)范性文件的審查問題在一定程度上得到了解決， 但因其受制于以具體行政行為的發(fā)生為前提， 致使審查還處于初始的艱難摸索階段， 審查效果并不理想?！　　　?/p>

      （二） 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題不容忽視　　　　對于重大火災(zāi)隱患治理來講， 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是一個非常重要的規(guī)范依據(jù)。治理重大火災(zāi)隱患， 首先就是重大火災(zāi)隱患存在與否的判斷問題， 而現(xiàn)今權(quán)威的依據(jù)就是公安部的《重大火災(zāi)隱患判定方法》 （GA653-2006, 以下簡稱《判定方法》） .如果隱患根據(jù)《判定方法》的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)被判定為重大火災(zāi)隱患， 相應(yīng)組織或個人等就要依法整改或被依法采取強(qiáng)制措施。所以， 《判定方法》在重大火災(zāi)隱患治理過程中是一個非常重要的規(guī)范依據(jù)。在消防治理過程中， 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)無處不在， 數(shù)目眾多， 是消防安全治理中不可缺少的規(guī)范。這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 成為公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防治理的直接依據(jù)， 往往是用這些依據(jù)衡量之后， 確定有違反消防管理規(guī)范的事實(shí)存在后， 才會產(chǎn)生消防責(zé)任的劃分與承擔(dān)?！　　　?/p>

      這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)等， 有的是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)， 有的則是選擇性標(biāo)準(zhǔn)。種類繁多的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)在行政治理領(lǐng)域大量存在， 涉及醫(yī)藥、食品衛(wèi)生、建筑規(guī)劃等社會生活的方方面面， 其在發(fā)揮巨大作用的同時， 存在的問題也不容忽視。例如《判定方法》的前言就規(guī)定：“本標(biāo)準(zhǔn)的4.2、4.3、4.6為強(qiáng)制性條文， 其余為推薦性條文。”這里所謂的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性的效力淵源來自于哪里呢？各種標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性可以自我授權(quán)嗎？就《判定方法》而言， 法律規(guī)范中有所體現(xiàn)的是《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第38條的“重大火災(zāi)隱患按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定”, 以及地方立法等。也就是說根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等消防相關(guān)立法， 國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)具有了適用的法律依據(jù)?？蓡栴}是， 那就可以說這里的“國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”就相應(yīng)地具有了強(qiáng)制性了嗎？再結(jié)合作為國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的《判定方法》的前言規(guī)定， 似乎問題又復(fù)雜了。因此， 當(dāng)下這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在的問題， 例如法律強(qiáng)制力的存在原理與使用規(guī)則不清、制定主體不規(guī)范、制定程序不科學(xué)導(dǎo)致的內(nèi)容失范等問題， 亟待得到解決。

　　參考文獻(xiàn)

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　　注釋

　?。?） 根據(jù)我國現(xiàn)行火災(zāi)分級制度， 火災(zāi)由輕到重分為四個等級：一般、較大、重大和特別重大?！　。?） 公安部消防局制定的《重大火災(zāi)隱患判定方法》 （GA653-2006） 如此界定重大火災(zāi)隱患：是指違反消防法律法規(guī)， 可能導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生或火災(zāi)危害增大， 并由此可能造成特大火災(zāi)事故后果和嚴(yán)重社會影響的各類潛在的不安全因素。這里的“違反消防法律法規(guī)”用詞并不準(zhǔn)確， 其還應(yīng)包括規(guī)章， 所以本文修正為“不符合消防法律規(guī)范”.　　（1） 當(dāng)然， 我國有多層次的立法構(gòu)成， 這樣的一個立法現(xiàn)狀也是有其一定合理性考慮的。但是， 這并不能否定其問題的存在。　?。?） 此規(guī)章并沒有比較完整地規(guī)定重大火災(zāi)隱患的治理問題， 只涉及了“發(fā)現(xiàn)”“研究”“報告”“整改通知”, 而整改不力或拒不整改的措施和責(zé)任等后續(xù)問題并沒有涉及?！　。?） 依據(jù)《中華人民共和國立法法》， 其他規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明顯都不屬于國家立法體系范疇?！　。?） 其他規(guī)范性文件主要是指行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件的稱謂有很多， 如“規(guī)范性文件”“其他規(guī)范性文件”“行政規(guī)范性文件”“行政規(guī)定”“規(guī)定”“紅頭文件”等?！　。?） 例如， 《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》 （GB50016-2014） 、《防火卷簾、防火門、防火窗施工及驗(yàn)收規(guī)范》 （GB50877-2014） 、《建筑消防設(shè)施檢測技術(shù)規(guī)程》 （GA503-2004） 、《建筑鋼結(jié)構(gòu)防火技術(shù)規(guī)范》 （CECS200-2006） 等， 數(shù)目龐大， 種類繁多。