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    美國的家庭結(jié)構(gòu)在近30年中經(jīng)歷了戲劇性的變化，的比例和單親家庭的數(shù)量均不斷攀升。在這些家庭里，擔(dān)任的父母一方往往是唯一的撫養(yǎng)費支付者，而這些監(jiān)護(hù)人多數(shù)為低收入的母親，因此，數(shù)以百萬的美國兒童生活在貧困線以下。如何努力解除單親家庭中兒童的貧困問題，是長期以來受到美國社會各界廣泛關(guān)注的問題。

    早在1975年，美國國會就通過《社會保障法》的修正案，要求各州制定自己的費執(zhí)行計劃——這就是眾所周知的"IV-D"計劃。（注：IV-D是指美國社會福利法案第四篇第四部分。）它所建立的子女撫養(yǎng)費執(zhí)行系統(tǒng)，是由聯(lián)邦政府和州政府共同努力的合作體，即聯(lián)邦政府為"IV-D"計劃提供部分資金和實施監(jiān)督管理以及提供技術(shù)幫助。（注：目前由聯(lián)邦政府支付行政費用的66%及啟動費用的16%。）為實施這一計劃，聯(lián)邦政府還制定并實施了幫助確定父母所在地法案。州政府在實施他們自己的IV-D計劃時，享有充分的自主權(quán)，但不得有悖于聯(lián)邦政府的規(guī)定。

    自1975年該計劃實施以來，獲得了較大的成功。處于各種不同婚姻狀況的婦女接受子女撫養(yǎng)費的比例不斷增長，其繳付款項的數(shù)額從1987年的39億美元上升到1995年的108億美元，并有不斷增長的趨勢。AFDC（對有未成年子女的家庭給予幫助的項目）的繳付數(shù)額也在增長，從1987年的13億增長到了1995年的27億。確認(rèn)生父的數(shù)量已經(jīng)超過了1987年的2倍。從26.9萬上升到1995年的66萬。（注：1994年國會第19個年度報告。）

    盡管IV-D計劃取得了一些成就，但仍有待改進(jìn)。一份1994年發(fā)表在《都市研究院》上的報告指出，現(xiàn)今的兒童撫養(yǎng)費的繳付數(shù)額與理論上所應(yīng)繳付的數(shù)額之間存在著巨大的差距。如果兒童撫養(yǎng)費的需求量是以建立在供給所有的非父親監(jiān)護(hù)的子女基礎(chǔ)之上，并完全滿足這些需求，子女持養(yǎng)費的支付總額在1990年應(yīng)達(dá)到482億美元，而真正繳付的僅有144億美元。

    美國國情調(diào)查局的數(shù)據(jù)同樣顯示了這一問題：1991年在1150萬有資格享有子女撫養(yǎng)費的監(jiān)護(hù)人中，46%的人在法院判決中沒有獲得這一權(quán)利，其他11%的人雖然經(jīng)判決獲得了這一權(quán)利，但事實上沒有得到撫養(yǎng)費。故總共有650萬的家庭應(yīng)當(dāng)?shù)玫降珱]有得到撫養(yǎng)費。即在有資格獲得撫養(yǎng)費者中只有24%的人既獲得權(quán)利又實際收到費用。

    1993年6月，克林頓總統(tǒng)指定一個“工作小組”負(fù)責(zé)制定福利改革方案，其中包括改革子女撫養(yǎng)費的強(qiáng)制執(zhí)行手段，解決IV-D系統(tǒng)所存在的問題。

    1994年6月，子女撫養(yǎng)費強(qiáng)制執(zhí)行的改革方案作為1994年《就業(yè)與責(zé)任法案》的組成部分得以公布，不久又作為議案提交國會討論，幾經(jīng)周折后，它被合并進(jìn)1996年的《個人責(zé)任和就業(yè)機(jī)會一致性法案》，該法案在1996年8月22日由國會通過，并經(jīng)克林頓總統(tǒng)簽發(fā)。

    該法案對于子女撫養(yǎng)費的強(qiáng)制執(zhí)行主要在兩個方面作出了重大修改，一是完善確認(rèn)生父制度，二是完善子女撫養(yǎng)費強(qiáng)制執(zhí)行系統(tǒng)。

            二

    該法案授權(quán)修改的有關(guān)確認(rèn)生父的法規(guī)，是在近10年中，由三個方面的因素所促成的，即社會各界逐漸達(dá)成的共識，在醫(yī)院確認(rèn)生父制度的建立和先進(jìn)的基因檢查。

    所謂在醫(yī)院確認(rèn)生父是指在新生兒出生后60天內(nèi)，其生父在醫(yī)院簽署自愿認(rèn)領(lǐng)書，并進(jìn)行宣誓。（注：艾思沃特伯格在1991年發(fā)表的調(diào)查報告表明，非婚生子女的母親幾乎都知道孩子的父親是誰，2/3的非婚生子女的父親在孩子出生時去過醫(yī)院，80%的未婚父親在其子女出生后的一年內(nèi)以不同的方式照顧他們的孩子。這些調(diào)查證明：孩子在醫(yī)院出生時是確認(rèn)生父的最重要時刻。）自愿認(rèn)領(lǐng)書自簽署之日起即發(fā)生確認(rèn)生父的效力，生父的姓名即可登錄在子女的出生證上，并承擔(dān)不可反悔的父權(quán)責(zé)任。自愿認(rèn)領(lǐng)書不僅在簽署州有效，在其他州同樣得到認(rèn)可和尊重。

    該法案還要求各州采取若干步驟以簡化父權(quán)認(rèn)定的程序。簡化后程序中的關(guān)鍵一步是“公開”的基因檢查，檢查一經(jīng)完成，父權(quán)認(rèn)定的關(guān)鍵問題就解決了?；驒z查對生父的確認(rèn)非常準(zhǔn)確，在很大程度上（往往超過99%）可以認(rèn)定親生父親。面對這樣的檢查結(jié)果，大部分的父親通常都當(dāng)即承認(rèn)其父權(quán)，并簽署自愿認(rèn)領(lǐng)書。

    實行公開基因檢查，可以避免繁瑣的司法程序，子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)(Child Support Agency)可直接完成所有的初始手續(xù)：要求推定父親提供被檢查基因，安排檢查，簽署認(rèn)領(lǐng)書。然后，由子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)就該事實向法院提出報告，并在重要記錄登記處登記。若無異議，即可產(chǎn)生法律效力。

    為了建立這些簡化的程序，法案要求各州授予子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)有要求進(jìn)行基因檢查的權(quán)力，而“不需要得到任何司法或行政上的批準(zhǔn)”。并由州的機(jī)構(gòu)提供基因檢查的經(jīng)費（如果證據(jù)成立，則由父權(quán)認(rèn)定后的法定父親支付），在對首次檢查結(jié)果有爭議時，可進(jìn)行二次檢查，檢查費用則由提出異議者支付。

    事實上，在每一例IV-D父權(quán)認(rèn)定案中，都可進(jìn)行公開基因檢查。如果推定父親不否認(rèn)，根據(jù)檢查的結(jié)果就可確認(rèn)父權(quán)。絕大多數(shù)的父親在這一事實面前都會自覺地認(rèn)領(lǐng)其子女，因為這是一個不可抗拒的事實。它杜絕了那些企圖玩弄技巧拖延時間的想法。其結(jié)果，大多數(shù)的常規(guī)的IV-D案件均可及時得到處理。因此，父權(quán)認(rèn)定的程序主要由子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)采用行政手段辦理，而不再經(jīng)過法院。當(dāng)然，偶然還會有一些特殊的案件需要裁決，但這些案件不會對整個系統(tǒng)構(gòu)成威脅，因為大量的正常的案件會很快、很簡單地得到解決。

            三

    子女撫養(yǎng)費的支付必須是自動的、不可抗拒的，“就象死亡和納稅一樣”。人們的這一期望促進(jìn)了美國子女撫養(yǎng)法制的完善。它主要表現(xiàn)在如下三個方面：(1)信念的獲取，即追蹤義務(wù)人和其財產(chǎn)的能力；(2)同類案件的處理，即利用計算機(jī)、自動控制和信息處理的技術(shù)，對同類案件進(jìn)行處理的能力；(3)更積極的強(qiáng)制執(zhí)行的手段，即自動地行政強(qiáng)制執(zhí)行的能力，而不僅僅依賴于訴訟程序。這三個方面相互作用、相互依存。

    （一）信息的獲取

    獲取信息是有效的強(qiáng)制執(zhí)行子女撫養(yǎng)費的先決條件，已逐漸被人們所認(rèn)識。除自愿支付的子女撫養(yǎng)費外，沒有支付的子女撫養(yǎng)費只能通過義務(wù)人的收入或所擁有的財產(chǎn)繳扣。如果找不到非監(jiān)護(hù)父母一方，就不可能讓他（她）資助其家庭。只有在確切了解非監(jiān)護(hù)父母一方的地址、收入和財產(chǎn)的情況下，才有可能使子女撫養(yǎng)費的判決得以很好地執(zhí)行。

    該法案的規(guī)定使子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)在獲取信息的能力上得到了很大的提高。首先，該法案建立了一個全國性的跟蹤調(diào)查違法義務(wù)人職業(yè)的系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的建立，使子女撫養(yǎng)費的繳扣就象交納稅款一樣不可抗拒。正如從工資中扣除應(yīng)交納的稅款被證明是最有效的納稅方法一樣，直接從工資中扣除子女撫養(yǎng)費亦是獲取子女撫養(yǎng)費的最有效辦法。自動扣除子女撫養(yǎng)費，改變了過去主要依靠自愿繳納的辦法，使子女撫養(yǎng)費的繳扣形成了一個自動的、強(qiáng)制性的系統(tǒng)。

    對于那些有經(jīng)濟(jì)來源拒不交納子女撫養(yǎng)費的義務(wù)人，直接從義務(wù)人的工資中扣除子女撫養(yǎng)費，早在1984年就已成為州政府的規(guī)定。1988年的《家庭撫養(yǎng)法》(The Family Support Act of 1988)，把扣除部分工資的做法應(yīng)用到了所有新的子女撫養(yǎng)費裁決中，（有充分的理由或簽約人雙方都同意修改協(xié)定者除外）。目前，其繳扣系統(tǒng)所得資金的55%（1994年超過50億美元）來源于對義務(wù)人工資的扣除?！都彝狃B(yǎng)法》還規(guī)定，所有從工資扣除的資金都由一個由州政府指定的公開的機(jī)構(gòu)管理，并登記在冊，以便檢查。（注：1988年《家庭撫養(yǎng)法》第101條b款，第102條。）

    工作單位的變更是高效采用工資扣除法的最大障礙。故此該法案規(guī)定，在這個新的全國性的系統(tǒng)中，美國國內(nèi)所有的雇主都要在雇用新雇員后的20天內(nèi)，向由所在州的州政府指定的機(jī)構(gòu)報告其雇員的情況。這些情況將首先與該州有關(guān)子女撫養(yǎng)的信息相對照，從而找到那些在本州沒有交納子女撫養(yǎng)費的義務(wù)人。然后，州的撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)把新雇員的材料提交全國新雇員名錄，將其與子女撫養(yǎng)費裁決的聯(lián)邦檔案登記處中的記錄相對照，以確定在本州工作，在外州未繳納撫養(yǎng)費的義務(wù)人。全國新雇員名錄處和聯(lián)邦檔案登記處有權(quán)使用來自各種渠道的聯(lián)邦資料，由此，大大增強(qiáng)了該職業(yè)追蹤系統(tǒng)的信息核查能力。（注：法案第316條。）

    由于該系統(tǒng)能極大地提高跨越州界追蹤違法父母的能力，必將對州際間的子女撫養(yǎng)費的強(qiáng)制執(zhí)行產(chǎn)生革命性的影響。目前，大約30%的有關(guān)子女撫養(yǎng)費的案件屬于這種跨州的案件，因此，子女撫養(yǎng)費征收數(shù)額的潛在增長力是相當(dāng)巨大的。

    此外，該法案強(qiáng)令各州執(zhí)行《統(tǒng)一州際家庭撫養(yǎng)法》(Uniform Interstate Family Support Act)。根據(jù)《統(tǒng)一州際家庭撫養(yǎng)法》的規(guī)定，（注：《統(tǒng)一州際家庭撫養(yǎng)法》由美國統(tǒng)一州法委員會會議制定。）州的撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)可跨越州界，把扣除收入令直接下達(dá)給雇主。（注：根據(jù)該法第341條，在扣留薪金或收入的規(guī)定中，均以收入替代了薪金。無論其來源如何，當(dāng)事人的合法所得均為收入。）由此，那些非監(jiān)護(hù)父母之一方，在其他州工作期間的收入從工作之始就被扣除，而他或她的孩子即刻就可收到撫養(yǎng)費。據(jù)統(tǒng)計，新雇用報告在全國的實施，可為子女撫養(yǎng)費的征收額增加64億美元，在10年的時間內(nèi)，將為聯(lián)邦政府在福利方面的開支節(jié)省11億美元。

    除此之外，該法案還大大地拓寬了使用其他方面信息的途徑。第325條規(guī)定，州的子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)擁有使用兩類重要記錄的權(quán)利。第一類是州政府和地方政府的卷宗，包括重要的統(tǒng)計數(shù)字；州和地方政府所收稅款和年收入的數(shù)字；有關(guān)個人動產(chǎn)和不動產(chǎn)的記錄；有關(guān)個人所有或控股的公司、合伙企業(yè)以及經(jīng)濟(jì)實體的記錄；職業(yè)和專業(yè)證書的記錄；就業(yè)保險記錄；社會救濟(jì)記錄；汽車部門的記錄以及法律執(zhí)行情況的記錄等。另外，通過美軍追蹤系統(tǒng)可以立刻查找出軍內(nèi)人員的所在地點。

    子女撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)可以查閱的第二類記錄是那些掌握在私營實體中的記錄。它包括公用設(shè)備和有線電視公司的用戶檔案，以及掌握在救濟(jì)院的被救濟(jì)人的資料（包括財產(chǎn)和債務(wù)）。此外，在制定、變更子女撫養(yǎng)費判決及強(qiáng)制執(zhí)行令時還可以參考義務(wù)人的信用記錄。

    該法案進(jìn)一步規(guī)定：各州必須與在其州經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，建立一個資料核查系統(tǒng)，由金融機(jī)構(gòu)提供那些過期未付子女撫養(yǎng)費的，在該機(jī)構(gòu)中擁有帳戶的非監(jiān)護(hù)父母一方的姓名、住址和社會保險號碼。金融機(jī)構(gòu)的這些信息將為通過“銀行核查”程序征收子女撫養(yǎng)費提供簡便有效的途徑。當(dāng)查出帳戶持有人是未付子女撫養(yǎng)費的義務(wù)人時，IV-D機(jī)構(gòu)的工作人員將核實其所拖欠的子女撫養(yǎng)費是否還未繳付。對確未繳付的，IV-D機(jī)構(gòu)即可發(fā)出扣留令，該金融機(jī)構(gòu)即向IV-D機(jī)構(gòu)支付拖欠的款項，直至付清為止。

    由于利用法案所賦予的廣泛獲取信息的特權(quán)，在美國任何地方的未付子女撫養(yǎng)費的義務(wù)人（僅有極少的例外），都將無處逃遁。因為，絕大部分的義務(wù)人都會留有一些記錄，并被子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)在追蹤時利用，比如，駕駛證、銀行帳戶及汽車、公用設(shè)備或有線電視的記錄。未付子女撫養(yǎng)費的義務(wù)人可以逃跑，但已無處藏身。

    對各種信息如此廣泛地涉獵，引起了一些人對個人隱私權(quán)的擔(dān)憂，實際上這是沒有必要的。該法案在保護(hù)隱私權(quán)方面已經(jīng)作了若干詳盡的規(guī)定。它特別制定了大量的保護(hù)性措施，以防止為不正當(dāng)?shù)哪康亩孤秱€人隱私。另外，它嚴(yán)格界定了使用范圍，以防止對個人隱私的利用超出這個計劃的需要。（注：該法第316和325條。）

    （二）同類案件的處理

    同類案件的處理——利用先進(jìn)的技術(shù)處理同類案件，是未來繳扣系統(tǒng)的另一個關(guān)鍵要素。一些專家認(rèn)為，強(qiáng)制執(zhí)行子女撫養(yǎng)費需要象現(xiàn)代商務(wù)中的經(jīng)營活動一樣：運用計算機(jī)、自動控制系統(tǒng)和信息處理技術(shù)。面對1700萬件案件和不斷增加的等待處理的案件，不可能采取簡單地增加工作人員的辦法去實現(xiàn)繳扣計劃。常規(guī)的案件必須批量地進(jìn)行處理。

    過去的子女撫養(yǎng)費執(zhí)行系統(tǒng)存在的一個主要問題是，各個案件分開單獨處理，一段時間處理一件案件。這種辦法是按照傳統(tǒng)的處理此類案件的司法模式發(fā)展起來的，在這個程式中，子女撫養(yǎng)費的強(qiáng)制執(zhí)行有賴于個人按照必要的司法程序向法院起訴。無論原告或委托律師必須向法庭遞交起訴書，等待判決結(jié)果。但隨著單親父母數(shù)量的急劇增長，這種低效的處理方法已經(jīng)不能滿足迅速增長的需求。大部分案件處于部分的或完全得不到支付的境地，只有那些能夠雇得起律師、比較富裕父母的需要才能夠得到滿足。大多數(shù)人沒有經(jīng)濟(jì)能力獲得法律的幫助，對窮人的法律援助從來都是微乎其微的。幾乎沒有一個地方檢察官把子女撫養(yǎng)費的強(qiáng)制執(zhí)行，作為福利案件予以優(yōu)先處理。一些監(jiān)護(hù)父母不得不向私人繳扣機(jī)構(gòu)尋求幫助，盡管這些機(jī)構(gòu)收取的費用高達(dá)繳扣費的40%。近十年來，越來越多的有關(guān)子女撫養(yǎng)問題的專家，開始意識到要滿足強(qiáng)制執(zhí)行子女撫養(yǎng)費服務(wù)的要求，只有對同類案件實行統(tǒng)一處理。

    同類案件的處理包括兩個步驟：(1)將未交撫養(yǎng)費的義務(wù)人的帳單與其財產(chǎn)和收入的記錄進(jìn)行核查；(2)從義務(wù)人處扣除與所欠子女撫養(yǎng)費相等的薪金和必要的財產(chǎn)。第一個步驟需要獲得信息，第二個步驟需要用自動控制的手段，即對有薪金收入的義務(wù)人實施工資扣留，對有財產(chǎn)的義務(wù)人行使扣押權(quán)。

    依據(jù)現(xiàn)行法律，未支付的子女撫養(yǎng)費本身就是合法的裁決。因此，該法案規(guī)定，對沒有交付子女撫養(yǎng)費的債務(wù)可依法行使扣押權(quán)，而且扣押權(quán)可以通過行政手段實施。這兩項規(guī)定使子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)有權(quán)對拖欠子女撫養(yǎng)費的財產(chǎn)行使扣押權(quán)，而不需要在發(fā)出扣押令前獲得法院的判決或扣押令。扣押的手段包括：稅款返還折抵，吊銷各類執(zhí)照，查封銀行帳戶，扣押政府發(fā)放的福利金，中獎彩票以及其他不受法律豁免的財產(chǎn)。各州在行使扣押權(quán)無須通過司法程序的前提下，有權(quán)自主地制定適合本州的規(guī)定。

    扣押權(quán)還可跨州繳扣子女撫養(yǎng)費。根據(jù)該法案，各州必須給予其它州的扣押權(quán)以相同的信任和支持，而無需在該州另行登記。對跨州案件，各州必須在接到其它州要求幫助的請求后，5天內(nèi)協(xié)助實行扣押。（注：該法第323和368條。）在大多數(shù)案件中，銀行存款可能是最快、最容易得到的扣押品。

    （三）統(tǒng)一登記、統(tǒng)一繳扣和統(tǒng)一支付

    根據(jù)該法案第323條的規(guī)定，各州對子女撫養(yǎng)費的裁決須實行統(tǒng)一登記，統(tǒng)一繳扣和統(tǒng)一支付。

    州子女撫養(yǎng)費裁決統(tǒng)一登記處，是保存當(dāng)前的所有子女撫養(yǎng)費裁決記錄的部門。在現(xiàn)行系統(tǒng)中各個案件是由不同的工作人員或法院經(jīng)手的，因而，難以通過已有的記錄去確定哪些案件是已經(jīng)處理過的。這個由州統(tǒng)一登記的規(guī)定，正是針對現(xiàn)行系統(tǒng)中各種記錄相對分散而制定的。由州案件登記處摘取出的基本信息（姓名、社會保險號碼和案卷鑒定）將被送往聯(lián)邦案卷登記處與全國新雇工名錄和其它信息資源進(jìn)行對照核查。州子女撫養(yǎng)費裁決統(tǒng)一登記處還要與其它要求協(xié)作的州的繳付中心和支付單位協(xié)同工作。

    統(tǒng)一繳扣和統(tǒng)一支付系統(tǒng)是由一個單一的自動化中心管理的子女撫養(yǎng)費的支付系統(tǒng)。它有很多的潛在的優(yōu)勢。最為突出的優(yōu)點是效率高，因為在交付和分發(fā)的整個過程中均使用自動控制系統(tǒng)。它也使雇主在交付扣留款時的手續(xù)變得簡便易行，他們只須按要求把所有扣除的撫養(yǎng)費送往或寄到同一地方即可。并且這一系統(tǒng)還可保證其交付和分發(fā)過程的準(zhǔn)確性，而整個過程僅在一天內(nèi)即可完成。

    統(tǒng)一繳扣和統(tǒng)一支付系統(tǒng)與統(tǒng)一登記中心的共同作用，既可對撫養(yǎng)費的支付實施監(jiān)督，又便于立刻查找有關(guān)案件的記錄。由此，簡化了處理同類案件的程序（計算機(jī)核對資料、行使扣押權(quán)、查封銀行帳戶、扣留失業(yè)補助金和工作人員補助金以及其它州政府分發(fā)的福利金），保證了較好的支付記錄和較高的征收金額。（注：各州的統(tǒng)一繳扣、統(tǒng)一支付的實踐證明了該系統(tǒng)的簡便易行和高效準(zhǔn)確。）那些在跟蹤征收和分配上花費時間的社區(qū)一級的子女撫養(yǎng)代理機(jī)構(gòu)的工作人員，現(xiàn)在可以把精力集中在其它有關(guān)子女撫養(yǎng)費的事務(wù)上，比如那些剩余的不適宜用同類案件的處理手段處理的案件。

    該法案在子女撫養(yǎng)政策方面的變革是非常巨大的。父權(quán)認(rèn)定將成為人們關(guān)注的焦點，父權(quán)認(rèn)定率將會繼續(xù)上升。更強(qiáng)有力的強(qiáng)制執(zhí)行子女的手段將成為法則。子女撫養(yǎng)費的支付也從自由決定型變?yōu)閺?qiáng)迫型的自動執(zhí)行程序。其結(jié)果將帶來繳扣資金的急劇增長，這將對數(shù)百萬的有監(jiān)護(hù)權(quán)的父母一方及其子女提供有力的經(jīng)濟(jì)保障。