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　　提要：“中華人民共和國土地管理法”規(guī)定，對征用農民的耕地，按前三年的平均年產值4至6倍補償安置費，“中華人民共和國農村土地承包法”規(guī)定，農民的耕地承包期30年不變。兩部法律相關條款不一致，使征地過程中的具體程序在落實過程中面臨諸多困境。

　　近年來，隨著我國改革開放的進程不斷加快，新上項目、城市擴張、樓盤開發(fā)、修路架橋等，征地行為愈演愈烈。2004年國家采取的宏觀調控政策，雖然對大量占用耕地的現象有所遏制，但是，農村中因征地引發(fā)的各類沖突，仍然非常嚴重。有關資料顯示，在農村的各類上訪因素中，“征地”仍占很大的比例。那么，在征地過程中，到底是什么原因

　　讓基層的政府感到“頭疼”，又是什么原因使農民不滿意?是失地的農民不懂國家的政策，還是我們有關部門在執(zhí)行中走了樣?對此，我們進行了深入調查。

　　“公告書”成了開工令。

　　按照征地程序，當地政府應當在國家批準征地方案后，向被占地的村集體和村民予以書面公告。公告的內容，國家土管部門有明確的要求，包括上級批準征地的文號、被占地的地類、位置、面積、需要安置的農業(yè)人口數量、補償費、安置費、地上附著物及青苗賠償的執(zhí)行標準和政策依據等。公告書發(fā)出以后，被征地的村集體和村民，如有不同意見或需要咨詢的，應在10個工作日內向上級提出。有關部門對農民提出的意見應當認真研究，確需修改的，報上級相關部門修改。

　　而現實的情況如何呢?公告中國家規(guī)定的內容不全或不注明政策依據，但不屬于公告內容的條款卻增加了。如：自公告之日起，在限定的時間內，必須清除地上的附著物，如超過期限將采取強制措施等。

　　對于上級要求的公告后征求群眾意見甚至“聽證”等程序，地方政府很少進行。原因是“各村各戶，情況太復雜”，也有的說，對農民反映的征地問題，躲避都來不及，那還能按程序主動聽取呢?

　　可見，國家采用公告方式的目的，是想把征地中與農民的矛盾，解決在開始的階段，而在不少基層政府卻沒有把這一程序重視起來，使“公告書”變成了開工令，使矛盾一開始就隱藏了起來，成了征地過程中隨時都有可能引發(fā)新的矛盾的一個不穩(wěn)定因素。

　　看不明白的“明白紙”。公告階段結束后，下一步就是政府派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級的有關人員組成工作組，對被征地的農民進行宣傳、做工作。要求盡快丈量土地，清除附著物，領取補償款等。

　　為了完成這一階段的任務，各地都采取不少措施，如獎勵制度，對前三名帶頭量地的，除正常補償外，每畝另給幾百到上千元的獎金;組織措施，就是要求黨團員帶頭，不積極者予以處分;親屬連坐，就是將在國家機關工作的人員或教師，凡有親屬是被征地戶的，要求暫時離崗去“做工作”，完不成任務別上班，甚至扣發(fā)工資、下崗等。除了這些“硬”手段以外，就是發(fā)給被占地戶每戶一份“明白紙”，內容多是需占地的項目介紹、“重點工程”云云，還有是這個項目是國家某個領導人批準的，是省里某位領導親自抓的等等。再就是介紹各種補償標準，從國家、省、市到有關部委，文件名稱、文號第幾條、第幾款都有，就是沒有各條各款的詳細內容。這些“明白紙”本來是讓農民“明白”的，但他們就是看不“明白”。他們說，我們要看的不光是文件號，還要看全文。我們要知道，上級對各種類別的補償標準，要知道，具體到一個墳頭、一眼機井，一棵樹都有那些明細規(guī)定，現在這樣的“明白紙”解釋不了想要知道的問題。

　　至于為什么基層政府部門不能把上級政策完整的提供給被占地的農民，有的領導向記者道出了原因：一是農民知道太詳細了，工作的難度就會加大，二是一旦發(fā)生糾紛，他們就向上反映，就要由上級協調解決，顯的基層工作不得力

　　在這一程序上，政府要盡快完成任務，不管采取什么措施;農民是想詳細了解國家政策，從中尋找對自己有利的條款，只怕自己少拿了錢。因為兩方面的目的不同、方式不同，所以這個階段最容易暴露矛盾，引發(fā)沖突。事實上，許多因征地出現的惡性事件，多發(fā)生在這個階段。

　　“前三年”的依據令人疑惑。

　　在征地過程中按照國家的有關規(guī)定，對失地農民的補償依據是，當地統(tǒng)計部門記載的征地“前三年”的平均年產值。以此為基數，再按相應的倍數計算。

　　對于“前三年”的計算依據，不少農民表示難以理解，他們認為應當按征地時上一年的產值，再加上未來幾年的物價上漲比例來計算，作為補償倍數的依據。從另一方面講，我國近年來的國民總值增長率都在8%以上，有的年份還超過兩位數;我國農村的耕地收益，無論是傳統(tǒng)的種植，還是調整結構以后搞其他的農產品項目，每年的收益也是增加趨勢。因此，以“前三年”為計算依據，他們感到吃虧。有的農民說，如果考慮到以征地時“上一年”產值為基數，有時可能出現個別地域因遭遇自然災害而使產值過低的不正?，F象，到那時可用“土地法”中，“如被征地農民按規(guī)定補償后，仍不能達到原生活水平的，可再增加補償倍數”的條款來調整。

　　由于在征地過程中，幾年來一直采用這種單一的“前三年”平均產值為計算依據，不去考慮未來幾年的地價、產值增加、物價漲幅、科技進步和全社會人民生活文化水平的提高等因素，所以，無論國家項目還是民營企業(yè)都從征地中獲得了較大的利潤，而被征地的農民卻遭到了巨大損失。據中新社2004年4月9日報道，1996---2003年7年來全國被征走的耕地上億畝。按我國2003年人均1，47畝計算，涉及到7000多萬農民，除了一些經濟發(fā)達地區(qū)少數農民能被安置到相關企業(yè)或享有和城市居民一樣的低保以外，多數都留戀原來的土地。

　　按“前三年”的平均產值做依據，給予失地農民的安置補償，明顯帶有計劃經濟時期的色彩，仍是“農民必須服從服務于國家建設”的傳統(tǒng)意識占主導地位，最明顯的就是在具體的操作中，各級政府都規(guī)定不管是國家交通、能源的重點項目，還是地方的建設項目，大都執(zhí)行國家規(guī)定的最低補償倍數。農民們根本不敢問，為什么不執(zhí)行最高的?他們中如有不同看法，如組織農民咨詢政策，爭取法律規(guī)定范圍內的最大利益，就會受到當地政府部門的不滿，甚至以“妨害公務”被拘留。