【摘要】草原生態(tài)旅游作為生態(tài)旅游的一種，在現(xiàn)代旅游業(yè)中有重要作用。然而，實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)破壞環(huán)境，環(huán)境行政主體的不作為、濫作為，旅游環(huán)境容量等問(wèn)題，本文在分析其原因的基礎(chǔ)上，從法律層面探尋草原生態(tài)旅游的保護(hù)路徑。
【英文摘要】As a eco-tourism，Grassland eco-tourism play an important role in the modern tourism industry. However, there exist a large number of problems in practice, such as environmental destruction, environmental administrative omission, tourism, environmental capacity and other issues. Based on the analysis of its causes, the author explores the ways of the protection of grassland eco-tourism in legal area.
【關(guān)鍵詞】草原生態(tài)旅游；旅游環(huán)境容量；環(huán)境保護(hù)；法律保障
【寫(xiě)作年份】2009年


【正文】
　　生態(tài)旅游這一概念最早可追溯到1965年，由美國(guó)學(xué)者賀茲特建議對(duì)文化、教育和旅游進(jìn)行再反思，并提出包含生態(tài)旅游含義(ecological tourism)的倡議。即提倡對(duì)當(dāng)?shù)匚幕c環(huán)境最小沖擊下，追求最大經(jīng)濟(jì)效益與游客最大滿(mǎn)足的旅游活動(dòng)。自此，人類(lèi)環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒開(kāi)啟了生態(tài)旅游的新時(shí)代。草原作為自然環(huán)境的一個(gè)重要部分，具有多功能性。它在水土保持、涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境、營(yíng)養(yǎng)循環(huán)、生物多樣性和游憩休閑方面對(duì)維護(hù)人類(lèi)生存，保持生態(tài)平衡起了重大作用，因而草原生態(tài)旅游在生態(tài)旅游發(fā)展中也占據(jù)重要地位。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展、個(gè)人財(cái)富的增長(zhǎng)，人們的工作壓力也不斷增加。所以人們渴望在大自然的懷抱中釋放壓力，回歸精神的寧?kù)o，這使得生態(tài)旅游在國(guó)內(nèi)異?；鸨?。尤其是草原的夏秋，香花遍野，芳草依依，迷人的美景使人心曠神怡。因而草原生態(tài)旅游也成為現(xiàn)代人們追求健康生活的一種體現(xiàn)。當(dāng)前對(duì)生態(tài)旅游的概念、內(nèi)涵、原則等方面給予很大關(guān)注的同時(shí)，也為草原生態(tài)旅游提供了理論基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)專(zhuān)家以、旅游業(yè)內(nèi)人士及生態(tài)旅游愛(ài)好者們一直都在探討，希望中國(guó)能早日出臺(tái)生態(tài)旅游質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)中國(guó)生態(tài)旅游穩(wěn)步、健康、科學(xué)發(fā)展。因此，從法律層面探討草原生態(tài)旅游的相關(guān)問(wèn)題有重要意義。
　　
　　一、草原生態(tài)旅游概況
　　
　　草原是我國(guó)主要的自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型之一。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1988)提供資料，我國(guó)可利用的草原面積為3.365億公頃，占世界草原總面積的7.1％左右。而且?guī)缀鹾w了世界上主要的草地類(lèi)型。從熱帶亞熱帶草地、溫帶不同類(lèi)型草原，泛濫草原（又稱(chēng)河漫灘草地）到高寒草地等，有草甸，有草原，有荒漠。各種不同類(lèi)型的草地，由不同的植物組成，表現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)不同的景觀。草原不同于森林、農(nóng)田，它以其遼闊美麗、多彩而為人們所稱(chēng)贊。正因?yàn)槿绱?，草原?duì)人們有巨大的吸引力。草原發(fā)展生態(tài)旅游的優(yōu)勢(shì)十分突出。比如有水草豐茂，原始生態(tài)環(huán)境保護(hù)良好的若爾蓋大草原，有“手摸白云天，腳踏花草地”的空中草原，有保留著少數(shù)民族文化遺風(fēng)和生活習(xí)俗的呼倫貝爾東部草原，有“最先見(jiàn)到太陽(yáng)的地方”之稱(chēng)的伊犁草原，有大面積的草原和沙漠，以及有上千大小湖泊的鄂爾多斯大草原，和群山爭(zhēng)雄、江河奔流的川西高寒草原等。這些各具特色的草原，以其特有的風(fēng)景、地貌和民俗風(fēng)景吸引著大批累于都市繁重生活壓力的人們參觀旅游。因此，國(guó)內(nèi)草原生態(tài)旅游前景良好。然而，草原生態(tài)系統(tǒng)如其他特定生態(tài)系統(tǒng)一般，具有自身的群體、群落發(fā)展和結(jié)構(gòu)。草原生態(tài)系統(tǒng)是草原地區(qū)生物〔植物、動(dòng)物、微生物〕和草原地區(qū)非生物環(huán)境構(gòu)成的，進(jìn)行物質(zhì)循環(huán)與能量交換的基本機(jī)能單位。其中，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)這一動(dòng)態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了巨大影響。近年來(lái)，在全國(guó)絕大多數(shù)草原均程度不同地存在著一系列生態(tài)問(wèn)題，如草原退化、堿化和沙化、氣候惡化以及嚴(yán)重的鼠害等等。這是由于人類(lèi)生態(tài)觀念不強(qiáng)、盲目發(fā)展而對(duì)草原不合理利用所造成的違背于可持續(xù)發(fā)展道路而造成的生態(tài)惡果。我國(guó)是世界上沙漠化受害最重的國(guó)家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)北方地區(qū)沙漠化面積已近18萬(wàn)平方公里，從50年代末到70年代末的20年間，因沙漠化已喪失了3.9萬(wàn)平方公里的土地資源。草原生態(tài)形勢(shì)嚴(yán)峻。傳統(tǒng)的草原旅游給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與前來(lái)參觀的游客帶來(lái)了物質(zhì)與精神方面的利益，但同時(shí)，也對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、環(huán)境、教育、民俗等方面帶來(lái)諸多負(fù)面影響。甚至旅游部分地加劇了景區(qū)草原生態(tài)環(huán)境的退化。草原生態(tài)旅游又處于初步探索階段，從數(shù)量與質(zhì)量上均存在不盡人意之處。
　　
　　二、在草原生態(tài)旅游實(shí)踐中主要存在的問(wèn)題及原因
　　
　　相對(duì)于其他類(lèi)型的旅游資源來(lái)說(shuō)，草原旅游資源，由于其所具有的特殊意義及獨(dú)有特色，在保護(hù)中存在的問(wèn)題則更具有其自身的特點(diǎn)。第一，草原生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境承載力（Environmental bearing capacity）有限。作為對(duì)生態(tài)旅游生態(tài)化管理的有效手段之一的旅游環(huán)境容量（TECC），是衡量生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的重要參數(shù)。其內(nèi)涵為：“某一生態(tài)旅游地環(huán)境（指生態(tài)旅游環(huán)境系統(tǒng)）的現(xiàn)存狀態(tài)和結(jié)構(gòu)組合不發(fā)生對(duì)當(dāng)代人（生態(tài)旅游相關(guān)者）及未來(lái)人有害變化（如生態(tài)系統(tǒng)的破壞、環(huán)境污染、 旅游消費(fèi)舒適度減弱、旅游經(jīng)濟(jì)受損等過(guò)程）的前提下，在一定時(shí)期內(nèi)生態(tài)旅游地（或景點(diǎn)、景區(qū)）所能承受的生態(tài)旅游活動(dòng)強(qiáng)度，一般量化為旅游地接待的旅游人數(shù)最大值”。[1]根據(jù)這一概念，不難看出，它是衡量生態(tài)旅游環(huán)境保育和生態(tài)旅游發(fā)展之間是否和諧的重要指標(biāo)。這就要求，開(kāi)展生態(tài)旅游時(shí)既要滿(mǎn)足人們的物質(zhì)精神需求，又要強(qiáng)調(diào)生態(tài)旅游活動(dòng)必須有一定的限度。據(jù)此也可得出：草原生態(tài)旅游出現(xiàn)諸多問(wèn)題的根本原因就是旅游環(huán)境容量出現(xiàn)偏差。對(duì)這一地區(qū)的開(kāi)放就必須謹(jǐn)慎，游客流量和相關(guān)活動(dòng)的開(kāi)展就必須考慮對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的影響。[2]第二，草原生態(tài)旅游發(fā)展中存在的法律方面的問(wèn)題。具體而言，包括五個(gè)方面的問(wèn)題。1、草原生態(tài)法律體系不完善。一些從事旅游管理的部門(mén)人員和部分學(xué)者，往往熱衷于資源的開(kāi)發(fā)、景區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)效益的分析研究，而不太注重從事宏觀的諸如法律、法規(guī)和政策的分析研究，生態(tài)旅游法律、法規(guī)、政策滯后于生態(tài)旅游的實(shí)踐。[3]在旅游法方面，沒(méi)有全面規(guī)范旅游業(yè)的基本法，而且規(guī)范生態(tài)旅游的法律規(guī)定也存在虛置問(wèn)題。并且法律運(yùn)行保障不暢，具體如何落實(shí)和操作一直缺乏程序性的落實(shí)機(jī)制。環(huán)境保護(hù)方面也沒(méi)有針對(duì)旅游尤其是草原生態(tài)旅游這一特殊行業(yè)可能產(chǎn)生的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行必要的規(guī)范。這對(duì)草原生態(tài)旅游的持續(xù)健康開(kāi)展是個(gè)巨大的隱患。2、草原生態(tài)旅游法律缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的管理體制。當(dāng)前我國(guó)就草原生態(tài)旅游管理方面存在著多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，它們各自有著不同的管理權(quán)限和管理重點(diǎn)，缺乏統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這就使得草原生態(tài)旅游區(qū)管理出現(xiàn)不作為、濫作為或者各自為政，極大地影響草原生態(tài)旅游的進(jìn)程。第三、缺乏科學(xué)的草原生態(tài)旅游法律保護(hù)意識(shí)。雖然追求健康、親近自然已經(jīng)成為人們的共識(shí)。然而，對(duì)于草原旅游資源的開(kāi)發(fā)卻存在著“掛生態(tài)旅游之名，行破壞生態(tài)環(huán)境之實(shí)”的現(xiàn)象。這也說(shuō)明人們對(duì)草原環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠。第四、草原生態(tài)旅游環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不健全。因?yàn)椴菰锞哂卸鄻有缘奶攸c(diǎn)，所以對(duì)其進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)必須有相應(yīng)科學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。遺憾的是，目前我國(guó)尚未有一整套系統(tǒng)衡量草原生態(tài)旅游質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。第五、法律監(jiān)督不力。有關(guān)行業(yè)法規(guī)亟待出臺(tái)，監(jiān)督稽查制度需要建立和完善。[4]
　　
　　三、如何在構(gòu)建和諧社會(huì)背景下進(jìn)一步更好的用法律作為武器保護(hù)草原生態(tài)旅游
　　
　　草原生態(tài)旅游作為生態(tài)旅游的一個(gè)重要部分，必然符合生態(tài)旅游的較高層次要求?；谶@一認(rèn)識(shí)，我們可以把生態(tài)旅游如下簡(jiǎn)明公式表示：
　　
　　生態(tài)旅游=感受與享受自然+認(rèn)識(shí)與研究自然+保護(hù)與發(fā)展自然[5]
　　
　　為了使草原生態(tài)旅游能達(dá)到這一理想化狀態(tài)，具有剛性特征的法律則責(zé)無(wú)旁貸的充當(dāng)了“保護(hù)者”的角色，以期能更好的為草原生態(tài)旅游保駕護(hù)航。具體如下：
　　
　?。ㄒ唬┌l(fā)揮政府在草原生態(tài)旅游發(fā)展中的作用。
　　
　　政府作為草原生態(tài)旅游法律關(guān)系中的行政主體，從行政法律，規(guī)章的制定，到具體辦理草原資源征、占、用的相關(guān)手續(xù),并監(jiān)督管理草原資源的使用方面都起著決定性作用。因而可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，從草原生態(tài)旅游設(shè)計(jì)規(guī)劃、建設(shè)到管理均以法律手段進(jìn)行規(guī)范和約束。同時(shí)，作為統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國(guó)家旅游局在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的主要功能就明確于制定與旅游相關(guān)的政策、對(duì)旅游資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、管理和旅游消費(fèi)引導(dǎo)方面。
　　
　　（二）積極參與國(guó)際生態(tài)旅游標(biāo)識(shí)的認(rèn)證。
　　
　　國(guó)際生態(tài)旅游正處于生態(tài)旅游穩(wěn)定成熟階段（20世紀(jì)90年代中葉至今）。因而，可以從國(guó)外借鑒相關(guān)成熟理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。尤其是在生態(tài)旅游地的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)的焦點(diǎn)集中在資源可持續(xù)利用、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境影響最小化方面，加拿大，新西蘭和英國(guó)等國(guó)均有成功范例。我國(guó)草原生態(tài)旅游應(yīng)當(dāng)積極地與國(guó)際接軌，將其成熟經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際國(guó)情，來(lái)進(jìn)行科學(xué)的理論和實(shí)踐工作。
　　
　?。ㄈ┘訌?qiáng)對(duì)草原生態(tài)旅游從業(yè)人員的規(guī)范管理和對(duì)草原生態(tài)旅游者的監(jiān)督引導(dǎo)。
　　
　　在旅游過(guò)程中，導(dǎo)游人員扮演著重要角色，他們是旅游活動(dòng)的組織者和責(zé)任者。因此，在現(xiàn)有的導(dǎo)游規(guī)范管理基礎(chǔ)上，對(duì)“玩忽職守，濫用職權(quán)，徇私舞弊的依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”[6]同時(shí)，由于草原生態(tài)旅游的技術(shù)性要求，也應(yīng)在導(dǎo)游準(zhǔn)入制度方面加入相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，以便能更好的為游客起引導(dǎo)作用。
　　
　　（四）建立合理有效的草原生態(tài)旅游法律監(jiān)督保障體系。
　　
　　大量的法規(guī)出臺(tái)，需要有力的法律監(jiān)督以保證法律、法規(guī)的有效實(shí)現(xiàn)。逐步建立草原生態(tài)資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)督管理機(jī)制，明確界定資源管理，以旅游環(huán)境容量確定草原環(huán)境承載力，通過(guò)研究、管理和監(jiān)測(cè)有效的公眾參與，提出合理的生態(tài)管理措施，尤其要確定合理的游人量以更好的緩減草原生態(tài)旅游的壓力。
　　
　　（五）做好草原生態(tài)旅游的宣傳教育并依靠科技創(chuàng)新促進(jìn)生態(tài)旅游法律的實(shí)施。環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，有助于草原環(huán)境的更好利用與保護(hù)。通過(guò)多渠道，多方位的宣傳草原資源的基本知識(shí)，介紹草原生態(tài)系統(tǒng)的特性，從而為草原生態(tài)旅游做好教育工作，使前來(lái)觀光的游客有環(huán)境保護(hù)的觀念。同時(shí)，明確實(shí)行可持續(xù)發(fā)展，必須具備科技創(chuàng)新觀念，以科技作為旅游產(chǎn)業(yè)的支持力量，在國(guó)民收入的調(diào)配上適度加大生態(tài)旅游科技投入。比如，改良草種，改善草原生態(tài)旅游區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，使之更易于生態(tài)建設(shè)，達(dá)到環(huán)境破壞最小化。


【作者簡(jiǎn)介】
馬莉，女，蘭州大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法專(zhuān)業(yè)研究生。


【注釋】
[1]嚴(yán)力蛟.生態(tài)旅游學(xué)[M].中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社.2007第313頁(yè)
[2]黃沙.民族地區(qū)旅游資源法律保障研究.法制與社會(huì)[J].2008.01（下）
[3]楊桂華、張志勇、徐永紅譯.生態(tài)旅游案例研究.南開(kāi)大學(xué)出版社[M].2004第46-49頁(yè)
[4]西部開(kāi)發(fā)旅游發(fā)展戰(zhàn)略課題組.西部開(kāi)發(fā)旅游發(fā)展戰(zhàn)略.中國(guó)旅游出版社[M].2002第59頁(yè)
[5]陳佐忠.汪詩(shī)平等.中國(guó)典型草原生態(tài)系統(tǒng)[M].科學(xué)出版社.2000第380頁(yè)
[6]吳佩江.旅游法律教程[M].浙江大學(xué)出版社.2006第82頁(yè)