【摘要】 草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，草原資源的理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此進(jìn)行了積極探索，提出了不少建設(shè)性的建議和方案，環(huán)境資源法學(xué)者也開始給予應(yīng)有的關(guān)注。近年來(lái)，我國(guó)在草原資源生態(tài)建設(shè)的工作中取得了很大的成績(jī)，但由于一些地方滿負(fù)荷、超負(fù)荷開發(fā)利用草原，導(dǎo)致草原資源的嚴(yán)重破壞和不斷退化。因而，草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建迫在眉睫。構(gòu)建具有可行性的我國(guó)草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度，首先應(yīng)當(dāng)從理論上澄清其含義，為制度設(shè)計(jì)提供學(xué)理依據(jù)；然后，結(jié)合現(xiàn)狀拿出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)之策，從立法上尋找突破口，為其實(shí)施提供法制保障。
【關(guān)鍵詞】草原資源；生態(tài)補(bǔ)償
【寫作年份】2009年
 【正文】
　　一、草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制
　　
　　生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是指設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范的形成、實(shí)施到產(chǎn)生調(diào)整社會(huì)關(guān)系效果的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程的綜合原理。[1]生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制有系統(tǒng)和過(guò)程的意義。作為一種法律機(jī)制，它是從法律的各個(gè)方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動(dòng)態(tài)上來(lái)考慮法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整的功能性的運(yùn)行過(guò)程，是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜和運(yùn)作協(xié)調(diào)的體系。其主要包括結(jié)構(gòu)、功能等方面的內(nèi)容，從動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)，從聯(lián)系而非孤立的角度上去關(guān)注法律在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的運(yùn)行狀態(tài)及其實(shí)效。法律機(jī)制這種結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、運(yùn)行協(xié)調(diào)性根源于社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜多樣性和有機(jī)聯(lián)系性。法律機(jī)制的這種不斷進(jìn)化的特性使得法律在保持穩(wěn)定性，連續(xù)性的同時(shí)能適應(yīng)變化，促進(jìn)法律的成長(zhǎng)。
　　
　　《環(huán)境科學(xué)大辭典》曾將自然生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償定義為：生物有機(jī)體、種群、群落式生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)、使生存得以維持的能力。這一概念強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)自身的補(bǔ)償，不包括環(huán)境法學(xué)所說(shuō)的對(duì)環(huán)境資源保護(hù)付出代價(jià)者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。環(huán)境法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償是指，環(huán)境資源受益人、國(guó)家、社會(huì)、其他組織對(duì)因生態(tài)保護(hù)而利益受到損害或者付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)的人給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。[2]
　　
　　綜合以上論述，草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制可以定義為：為緩和草原和其他草本植物以及其所生長(zhǎng)的自然環(huán)境所受到的干擾，國(guó)家、社會(huì)、草原資源生態(tài)受益人及其他組織以資金方式為草原資源生態(tài)效益付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)的人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于提供生態(tài)效益的草原的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理，加強(qiáng)草原資源自我調(diào)節(jié)的法律制度。
　　
　　此種草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的定義將范圍擴(kuò)大到社會(huì)和其他組織，有利于拓寬草原資源生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源取到與籌措途徑；同時(shí)，這一概念將草原資源作為一個(gè)生態(tài)有機(jī)體看待，強(qiáng)調(diào)草原資源自身的生態(tài)補(bǔ)償和自我調(diào)節(jié)的功能，使草原資源生態(tài)補(bǔ)償從被動(dòng)走向主動(dòng)。
　　
　　二、我國(guó)草原資源生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀
　　
　　近年來(lái)，由于草原生態(tài)形勢(shì)嚴(yán)峻、人畜數(shù)量膨脹加劇草畜矛盾、草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式落后等現(xiàn)狀，國(guó)家通過(guò)完善草原法制建設(shè)、推進(jìn)草原保護(hù)建設(shè)工程、加大草原執(zhí)法監(jiān)督的力度等措施進(jìn)行草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。在實(shí)踐過(guò)程中，國(guó)家逐步意識(shí)到草原生態(tài)保護(hù)帶來(lái)的巨大的社會(huì)價(jià)值，對(duì)草原資源生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償力度也在不斷加大。“十一五”規(guī)劃綱要中正式提出草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠?jì)劃。為合理保護(hù)草原資源，促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)農(nóng)業(yè)部制訂了未來(lái)草原可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。未來(lái)我國(guó)草原保護(hù)建設(shè)將以生態(tài)優(yōu)先，并推進(jìn)草原經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)草原可持續(xù)發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)遏制草原退化、改善草原生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化草原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。
　　
　　盡管國(guó)家對(duì)于草原資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ仍诓粩嗉哟?，但由于缺乏一套系統(tǒng)、科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使得國(guó)家的各項(xiàng)政策實(shí)施脫離實(shí)際，這成為草原地區(qū)人民無(wú)法享受現(xiàn)代化成果的重要梗阻。隨著國(guó)家出臺(tái)糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等一系列優(yōu)惠政策，種糧效益不斷提高，開墾草原種糧現(xiàn)象也明顯增多。還有一些地方為了爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，以退耕還林為名毀草植樹。所以，我國(guó)目前的草原資源“局部改善、整體惡化”的現(xiàn)狀并沒(méi)有改變，草原資源生態(tài)補(bǔ)償存在很多問(wèn)題。各種問(wèn)題中尤為突出的是以下幾個(gè)方面：
　　
　　一是法律法規(guī)不健全。我國(guó)目前草原方面的法律比較單一，只有一部《草原法》，雖然隨著社會(huì)文明的不斷進(jìn)步，已經(jīng)對(duì)《草原法》進(jìn)行了修訂，但是修訂后的草原法在生態(tài)補(bǔ)償及草原違法制裁方面還是存在很多缺陷和立法空白。由于法律法規(guī)體系的不健全和國(guó)家各項(xiàng)政策缺乏長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，草原資源生態(tài)補(bǔ)償缺乏有力的法律支持，造成現(xiàn)階段草原資源生態(tài)補(bǔ)償陷入困境。
　　
　　二是當(dāng)前草原生態(tài)補(bǔ)償主要以項(xiàng)目實(shí)施為主進(jìn)行限期補(bǔ)貼，雖然取得了顯著成效，但由于補(bǔ)償項(xiàng)目具有時(shí)效性，一旦補(bǔ)償結(jié)束，生態(tài)問(wèn)題隨之反彈，項(xiàng)目之間相互割裂，缺乏整體性、綜合性和可持續(xù)性。
　　
　　三是草原資源生態(tài)補(bǔ)償資金匱乏、補(bǔ)償過(guò)程中管理混亂。雖然近年來(lái)國(guó)家財(cái)政撥出專項(xiàng)資金用于草原資源生態(tài)補(bǔ)償，但由于草原資源生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模大，時(shí)間長(zhǎng)，各種支出繁雜，生態(tài)補(bǔ)償資金匱乏。而且由于專項(xiàng)資金沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，使用不合理、專項(xiàng)資金挪作他用等現(xiàn)象屢見不鮮，無(wú)法為草原資源生態(tài)補(bǔ)償提供基本的物質(zhì)保障。
　　
　　四是草原資源產(chǎn)權(quán)不明晰，許多草原建設(shè)和補(bǔ)償措施得不到落實(shí)。
　　
　　五是對(duì)環(huán)境受損者補(bǔ)償不到位，草原違法案件激增。由于農(nóng)牧民在實(shí)行禁牧休牧和以草定畜后得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，而農(nóng)牧民在生態(tài)補(bǔ)償中喪失了機(jī)會(huì)利益，使得草原生態(tài)補(bǔ)償和農(nóng)牧民生存發(fā)生矛盾，導(dǎo)致偷牧濫牧現(xiàn)象的發(fā)生，致使違反草原禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量大。農(nóng)牧民面臨的首要問(wèn)題是生存，生存問(wèn)題得不到解決那么草原生態(tài)補(bǔ)償就會(huì)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。
　　
　　六是缺少草原監(jiān)督管理隊(duì)伍，草原管理水平低，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒麩o(wú)人維護(hù)。這導(dǎo)致了農(nóng)牧民在退耕還草區(qū)復(fù)墾、禁牧休牧區(qū)繼續(xù)放牧的局面發(fā)生，造成生態(tài)環(huán)境二次破壞的“惡性循環(huán)”，并且造成先期草原資源生態(tài)補(bǔ)償投入的浪費(fèi)。
　　
　　這些問(wèn)題的存在要求我國(guó)必須要盡快建立草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，使草原資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄔO(shè)有章可循。我國(guó)建設(shè)草原資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅具有實(shí)踐意義的可行性和必要性，而且具有科學(xué)的理論依據(jù)。
　　
　　三、草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度的理論分析
　　
　　（一）草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析
　　
　　1.生態(tài)環(huán)境稀缺理論
　　
　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，稀缺的東西具有價(jià)值，物以稀為貴，越稀缺的物質(zhì)，價(jià)值越高。生態(tài)環(huán)境資源“對(duì)人類和人類社會(huì)具有使用價(jià)值、物質(zhì)性效用，在其開發(fā)、利用的過(guò)程中，又呈現(xiàn)出其有限性或稀缺性。”[3]這些特性使生態(tài)環(huán)境資源有了一定的價(jià)值。生態(tài)環(huán)境資源的稀缺性和價(jià)值屬性為草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制奠定了價(jià)值理論基礎(chǔ)，它要求在開發(fā)利用草原資源時(shí)，人類應(yīng)當(dāng)不斷保護(hù)、改善、整治和補(bǔ)償草原資源
　　
　　2.公共產(chǎn)品理論
　　
　　公共產(chǎn)品是向全體社會(huì)成員共同提供的，且在消費(fèi)上不具有競(jìng)爭(zhēng)性，收益上不具有排他性物品和勞務(wù)。[4]草原資源即屬于一種公共產(chǎn)品，不用購(gòu)買，任何人就可以消費(fèi)，這種不用購(gòu)買就可以消費(fèi)的現(xiàn)象稱為“搭便車”。公共產(chǎn)品的這種性質(zhì)使得其需求量大于供給量，市場(chǎng)配置失靈，導(dǎo)致公共產(chǎn)品的濫用十分嚴(yán)重。牧民過(guò)度放牧致草原承載力達(dá)到極限，增加牲畜就會(huì)給草原帶來(lái)?yè)p害，造成草原資源的嚴(yán)重破壞。但由于增加牲畜的收益都?xì)w于牧民自己，由此帶來(lái)的損失是由全體牧民承擔(dān)，于是，牧民繼續(xù)增加放牧量。如此過(guò)度濫用草原資源，最終的結(jié)果是全體牧民利益受損。為了解決“搭便車”現(xiàn)象造成的草原資源生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，就需要建立草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。
　　
　　3.外部性理論
　　
　　外部性是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者給予這項(xiàng)活動(dòng)無(wú)關(guān)的第三者帶來(lái)的利害影響，其中有利的影響稱為正外部性或外部經(jīng)濟(jì)性。植樹種草、退耕還林還草給行為人以外的人帶來(lái)的生態(tài)利益即是外部經(jīng)濟(jì)性的體現(xiàn)，這亦是環(huán)境法中關(guān)于“受益者補(bǔ)償”原則的要求。負(fù)面的影響稱為負(fù)外部性或不經(jīng)濟(jì)性，如過(guò)度放牧、開墾草原為耕地造成草原荒漠化、沙塵暴頻發(fā)給周圍居民帶來(lái)?yè)p害。為解決環(huán)境問(wèn)題的外部不經(jīng)濟(jì)性，學(xué)者提出外部性內(nèi)部化理論，即由產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性的一方來(lái)承擔(dān)消除外部不經(jīng)濟(jì)性影響的所有費(fèi)用，或由享受外部經(jīng)濟(jì)性的一方面活動(dòng)方支付一定費(fèi)用。[5]外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化理論也是草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的另一個(gè)重要的理論依據(jù)。
　　
　　（二）草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的法學(xué)理論分析
　　
　　1.利益協(xié)調(diào)的要求
　　
　　當(dāng)今社會(huì)人與自然各種矛盾的實(shí)質(zhì)是人與自然關(guān)系的失調(diào)、失衡、和惡化以及由此帶來(lái)的不同地域和不同群體的人們之間的利益沖突，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是對(duì)不同主體的不同利益沖突和利益訴求進(jìn)行動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。[6]
　　
　　首先，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的利益協(xié)調(diào)是對(duì)生存利益和發(fā)展利益的協(xié)調(diào)。具體到草原資源生態(tài)補(bǔ)償主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，保障受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，包括在合理限度內(nèi)利用草原資源得以生存和發(fā)展的權(quán)利；第二，保障草原資源得到有效的營(yíng)造、保育、維持和管理，并充分發(fā)揮其自我調(diào)節(jié)的功能。
　　
　　其次，利益協(xié)調(diào)是對(duì)生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)。生態(tài)補(bǔ)償是在承認(rèn)環(huán)境資源同時(shí)具有生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)利益的理論前提下協(xié)調(diào)二者和諧發(fā)展，但自然資源的稀缺性和功能的稀缺性決定了其會(huì)發(fā)生沖突。就草原資源而言，由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視草原資源的生態(tài)效益造成了草原資源生態(tài)環(huán)境的惡化。為了解決草原資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值所存在的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，建立草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。
　　
　　2.生態(tài)權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求
　　
　　近年來(lái)人們開始反思由于狹隘的“人類中心主義”導(dǎo)致的生態(tài)危機(jī)，并在此基礎(chǔ)上積極尋求法律對(duì)策，環(huán)境權(quán)的概念在這樣的背景下被各國(guó)廣泛接受并寫入許多國(guó)家的法律。
　　
　　但是，生存權(quán)是人類最基本的權(quán)利，任何人的生命都不受非法侵犯，可維持生物的基礎(chǔ)是物質(zhì)條件。目前，我國(guó)草原生態(tài)治理取得了顯著成效，但由于自然氣候、人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)等諸多因素長(zhǎng)期的交叉影響，生態(tài)十分脆弱的態(tài)勢(shì)并未根本性改變，草原退化呈逐年加大趨勢(shì)?，F(xiàn)行的草原生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目具有時(shí)限性，一旦補(bǔ)償結(jié)束，生態(tài)問(wèn)題隨之反彈，項(xiàng)目之間相互割裂，缺乏整體性、綜合性和可持續(xù)性。這里存在著生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突問(wèn)題。
　　
　　所以，為協(xié)調(diào)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突問(wèn)題，在法律上創(chuàng)設(shè)草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，可以作為一種及其有效的調(diào)和劑，使人類的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)并行不悖。一方面，國(guó)家充分保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，包括在合理限度內(nèi)利用草原資源的權(quán)利；另一方面，草原資源又可以通過(guò)充足的補(bǔ)償基金得到有效的營(yíng)造、保育、維持和管理，并充分發(fā)揮其自我調(diào)節(jié)的功能。因此，協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)之間的沖突乃是草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制產(chǎn)生與發(fā)展價(jià)值動(dòng)因，也是其正當(dāng)性與合理性的法理依據(jù)。
　　
　　3.市場(chǎng)主導(dǎo)與政府主導(dǎo)二者關(guān)系的要求
　　
　　從生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黝}來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償可以分為政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償。政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償是一種命令控制式的生態(tài)補(bǔ)償，它通過(guò)公共財(cái)政制度，以生態(tài)補(bǔ)償基金和退耕還林補(bǔ)助制度來(lái)主導(dǎo)。但由于政府不是公共利益的唯一代表，而生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額龐大，且政府補(bǔ)償其本身具有時(shí)滯性和低效率性，這就決定了完全由政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償僅僅是一種模式而不能實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償是一種市場(chǎng)激勵(lì)式的生態(tài)補(bǔ)償，具體體現(xiàn)了環(huán)境法中的“受益者補(bǔ)償”原則。它要求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府、地區(qū)、單位甚至個(gè)人作為受益人都應(yīng)在為生態(tài)補(bǔ)償“埋單”。但由于生態(tài)公共產(chǎn)品的市場(chǎng)失靈和生態(tài)補(bǔ)償自身的特殊性，完全意義的市場(chǎng)主導(dǎo)模式并不可行。
　　
　　所以，在政府主導(dǎo)的草原資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中充分引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)草原資源的開發(fā)、管理、生態(tài)建設(shè)、資金投入及補(bǔ)償?shù)姆结樥哌M(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，逐步建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的草原資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制勢(shì)才具有科學(xué)性和可行性。
　　
　　四、草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建
　　
　　（一）通過(guò)立法確立草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度
　　
　　任何一個(gè)制度要在社會(huì)上取得預(yù)期的效果，就必須以法律的形式確定下來(lái)，這樣才能使該制度規(guī)范化，同樣，如果要讓草原生態(tài)補(bǔ)償制度能夠發(fā)揮出其作用和價(jià)值，就必須將其納入到法律法規(guī)中，以立法的形式將其確定下來(lái)。
　　
　　1.制定生態(tài)補(bǔ)償法
　　
　　草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建需要在法律層面確定整體的生態(tài)補(bǔ)償制度，即制定整體的生態(tài)補(bǔ)償法。該生態(tài)補(bǔ)償法其價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義。它應(yīng)以生態(tài)中心主義和可持續(xù)發(fā)展倫理觀為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出“生態(tài)優(yōu)先”、“環(huán)境優(yōu)先”的價(jià)值基礎(chǔ)。其立法目的應(yīng)明確規(guī)定為：“為保護(hù)、治理我國(guó)生態(tài)資源，合理發(fā)展和利用生態(tài)資源，維護(hù)生態(tài)平衡，制定本法。”從其直接目的的考察，它包含一下三方面內(nèi)容：1、保護(hù)、治理我國(guó)生態(tài)資源；2、合理發(fā)展和利用生態(tài)資源；3、維護(hù)生態(tài)平衡。其內(nèi)容應(yīng)包括補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。并在此基礎(chǔ)上完善草原法律法規(guī)體系，加大法律法規(guī)實(shí)施力度。
　　
　　2.進(jìn)行區(qū)域立法和省級(jí)立法
　　
　　區(qū)域自身具有生態(tài)性和整體性特征，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)我國(guó)草原各個(gè)區(qū)域的實(shí)際情況，進(jìn)行區(qū)域立法。在各個(gè)區(qū)域?qū)嵤┓掀渥陨硖攸c(diǎn)的草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度，制定地方法規(guī)和政策。各省要按照國(guó)家和區(qū)域的法律規(guī)定，從本地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，將草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度體現(xiàn)在地方法規(guī)和政策中，制定更加細(xì)化的實(shí)施措施。
　　
　　3.地方各級(jí)政府制定具體的規(guī)定
　　
　　地方各級(jí)政府應(yīng)制定具體的規(guī)定，主要明確草原資源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這是建立草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該下放到各級(jí)地方政府，因?yàn)楦鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和草原資源環(huán)境狀況有著明顯的差距，應(yīng)該由各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況實(shí)事求是的進(jìn)行科學(xué)量化。此外，為了保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公正性，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，確保公眾參與，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠客觀公正。
　　
　　（二）開展實(shí)地調(diào)查研究、科學(xué)確定補(bǔ)償體系
　　
　　1.建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制
　　
　　為從根本上解決問(wèn)題，我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償要從現(xiàn)在的項(xiàng)目實(shí)施向制度轉(zhuǎn)變、由限期補(bǔ)貼向建立長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變。保證草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w性、綜合性和可持續(xù)發(fā)展性，防治生態(tài)問(wèn)題的反彈。
　　
　　2.開展實(shí)地調(diào)研、加大科技投入
　　
　　在理論上，草原資源生態(tài)補(bǔ)償為大多數(shù)人贊同，但是，具體操作很有難度，其中最難的就是草原資源的生態(tài)價(jià)值難以用貨幣衡量。筆者認(rèn)為，對(duì)草原生態(tài)資源的價(jià)值進(jìn)行正確估計(jì)是非常困難的有時(shí)甚至是不可能的，即使估價(jià)出來(lái)，草原資源的天價(jià)也可能是補(bǔ)償者的承受能力難以達(dá)到的；換一種思路考慮，國(guó)家作為草原生態(tài)資源所有者和生態(tài)環(huán)境的維護(hù)者，生態(tài)受益者可以參照國(guó)家所進(jìn)行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償。
　　
　　國(guó)家應(yīng)加大科技投入，對(duì)不同地區(qū)的草原資源進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和草原資源環(huán)境狀況的不同，以實(shí)事求是和具體問(wèn)題具體分析為原則，確定科學(xué)合理并具有實(shí)際可行性的草原資源生態(tài)補(bǔ)償體系?？茖W(xué)地對(duì)禁牧休牧和以草定畜等基本環(huán)節(jié)進(jìn)行定量分析，以維護(hù)農(nóng)牧民的合法權(quán)益為前提，制定符合不同地區(qū)不同特點(diǎn)的合理可行的補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　3.明晰產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)完善家庭承包責(zé)任制
　　
　　草原資源生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以國(guó)家和社會(huì)公眾共同承擔(dān)。國(guó)家作為草原資源的所有者和維護(hù)者，對(duì)草原資源生態(tài)補(bǔ)償負(fù)有不可推卸的憲法責(zé)任。而草原資源生態(tài)環(huán)境改善所帶來(lái)的收益由社會(huì)公眾所無(wú)償分享，生態(tài)受益人理應(yīng)對(duì)草原資源生態(tài)環(huán)境的改善支付代價(jià)，所以作為補(bǔ)償主體具體包括生態(tài)受益產(chǎn)業(yè)、生態(tài)受益區(qū)域和全體生態(tài)受益的自然人。
　　
　　根據(jù)“科斯定理”明晰產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)完善家庭承包責(zé)任制。“科斯定理”是指在交易成本為零的條件下，法律對(duì)初始產(chǎn)權(quán)的分配不影響通過(guò)市場(chǎng)使資源配置達(dá)到最優(yōu)。[7]政府可以根據(jù)科斯定理，對(duì)草原資源明晰產(chǎn)權(quán)將使用權(quán)具體分配到牧民手中，實(shí)行家庭承包責(zé)任制，確定責(zé)任主體，加快落實(shí)草原保護(hù)各項(xiàng)制度。由牧民對(duì)各自分配到的草原資源進(jìn)行使用、生產(chǎn)、保護(hù)等活動(dòng)，由國(guó)家對(duì)承包到戶的牧民直接進(jìn)行補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)牧民參與草原管理、保護(hù)和補(bǔ)償?shù)姆e極性。
　　
　　4.實(shí)施草原保護(hù)建設(shè)規(guī)劃，對(duì)環(huán)境受損者進(jìn)行補(bǔ)償
　　
　　“自然資源作為資源性資產(chǎn)，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，使用權(quán)人向其所有權(quán)人支付一定的費(fèi)用，這是所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益的方式。”國(guó)家作為草原資源的所有權(quán)者，理應(yīng)作為全社會(huì)代表或者公共利益的代表成為草原資源生態(tài)補(bǔ)償基金征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。但是，對(duì)于因環(huán)境補(bǔ)償造成的環(huán)境補(bǔ)償者所帶來(lái)的機(jī)會(huì)喪失也應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。
　　
　　對(duì)保護(hù)治理生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償包括對(duì)因保護(hù)環(huán)境所帶來(lái)的機(jī)會(huì)喪失應(yīng)獲得的補(bǔ)償，如退耕還林還草的補(bǔ)償金。構(gòu)建科學(xué)的草原資源生態(tài)補(bǔ)償體系，不僅要對(duì)環(huán)境本身進(jìn)行補(bǔ)償，使草原資源恢復(fù)到或盡量恢復(fù)到原有的平衡狀態(tài)，也要對(duì)環(huán)境損失的農(nóng)牧民進(jìn)行補(bǔ)償。而且，還要大力開展草原保護(hù)建設(shè)規(guī)劃，在保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維持農(nóng)牧民的生存，使草原地區(qū)的生活生產(chǎn)水平有所提高，這才能從根本上對(duì)草原資源生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)也調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民積極參與草原資源生態(tài)補(bǔ)償中，維護(hù)補(bǔ)償成果，保證草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　（三）建立生態(tài)補(bǔ)償金籌措和管理體系
　　
　　1. 擴(kuò)展資金籌措方式、保障草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)
　　
　　資金是草原資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，如果沒(méi)有資金，草原資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是紙上談兵。市場(chǎng)機(jī)制的引入，不但能夠減少國(guó)家和政府的在生態(tài)補(bǔ)償方面的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并且能籌措到更多的資金來(lái)用于草原資源的保護(hù)和治理。依據(jù)“國(guó)家補(bǔ)償為主，社會(huì)補(bǔ)償為輔”及“使用者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”的原則，可考慮以下資金籌措方式：
　　
　　一是靠國(guó)家財(cái)政撥款。草原生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以國(guó)家為主導(dǎo)，國(guó)家通過(guò)征收環(huán)境稅費(fèi)，將生態(tài)補(bǔ)償資金收入集中在國(guó)家財(cái)政中。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政是充分發(fā)揮草原生態(tài)效益的物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面政府應(yīng)加大財(cái)政撥款用于財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助，如對(duì)退耕還草的個(gè)人和組織發(fā)放補(bǔ)助金。另一方面政府在一些經(jīng)濟(jì)落后草原退化嚴(yán)重的地區(qū)實(shí)行免稅，提高牧民保護(hù)草原保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。
　　
　　二是征收草原資源生態(tài)安全保險(xiǎn)金。征收草原資源生態(tài)安全保險(xiǎn)金，對(duì)于每一個(gè)使用草原資源的個(gè)人和組織在使用的時(shí)候，征收一定比例的保險(xiǎn)金，當(dāng)草原資源出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，可以調(diào)動(dòng)此基金進(jìn)行緊急救助。
　　
　　三是增加草原資源使用費(fèi)。目前我國(guó)草原資源使用費(fèi)處在一個(gè)非常低的狀態(tài)，應(yīng)該逐漸適當(dāng)提高草原資源使用費(fèi)，保障草原資源生態(tài)補(bǔ)償取得預(yù)期效果。
　　
　　四是向受益人收草原資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。草原資源生態(tài)補(bǔ)償主體在理論上主要是草原資源生態(tài)環(huán)境的污染者和破壞者，草原資源生態(tài)保護(hù)的受益者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的草原生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用。這樣既可以將外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，鼓勵(lì)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為。還可以拓寬草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源。
　　
　　五是生態(tài)組織公開募集草原資源生態(tài)補(bǔ)償金。生態(tài)組織在環(huán)境保護(hù)中可以發(fā)揮很大的作用，它們有一些特點(diǎn)是政府撥款等傳統(tǒng)方式不具備的。法律應(yīng)該賦予生態(tài)組織向社會(huì)籌集資金，用于草原資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
　　
　　六是發(fā)行生態(tài)彩票。彩票可以作為公益事業(yè)籌措資金的一個(gè)有效途徑。為了保護(hù)草原資源，治理草原資源，可以通過(guò)發(fā)行生態(tài)彩票的方式，向社會(huì)募集草原資源生態(tài)補(bǔ)償基金。[8]
　　
　　2. 建立有效的補(bǔ)償金管理制度
　　
　　補(bǔ)償金管理制度是草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度中的關(guān)鍵制度，它是草原資源生態(tài)補(bǔ)償真正得到實(shí)施的保障制度。必須在法律中明確規(guī)定：“草原資源生態(tài)補(bǔ)償金只能用于草原資源保護(hù)和治理，不能挪作他用”。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在西部地區(qū)建立一個(gè)獨(dú)立的草原資源生態(tài)補(bǔ)償金管理機(jī)構(gòu)，直接隸屬于環(huán)境保護(hù)部，由它按照公平原則來(lái)收取、管理和分配整個(gè)西部地區(qū)的草原資源生態(tài)補(bǔ)償金。
 
【作者簡(jiǎn)介】
謝雯，女，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院講師，碩士；謝軍安，男，吉林長(zhǎng)春人，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院院長(zhǎng)，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境資源法學(xué)，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
 
【注釋】
[1] 王啟富等主編：《法律辭海》，吉林出版社，1998年版，第1063頁(yè)。
[2] 曹明德：《森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償制度簡(jiǎn)論》，中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)。Vol.23 .No.1 Jan2005
[3] 呂忠梅主編《環(huán)境法原理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第398頁(yè)。
[4] 呂忠梅主編《環(huán)境法原理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第329頁(yè)。
[5] 呂忠梅主編《環(huán)境法原理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第330頁(yè)。
[6] 王清軍、蔡守秋《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律研究》，載于《法學(xué)研究》No.7, Ju1,2006
[7] 參見曹明德：《生態(tài)法新探》，人民出版社2007年版，第295頁(yè)。
[8] 曹明德：《對(duì)建立我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的司考》，法學(xué)，2004（3）：43