【摘要】資源耗竭、環(huán)境污染、資源型區(qū)域轉(zhuǎn)型困難是礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中所面臨的重大問題，如何應(yīng)對這些問題，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境與資源型區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)今國際社會需要共同面對和解決的重大課題。本文重點對國外礦產(chǎn)開發(fā)中資源、生態(tài)和環(huán)境的補償法律機制進行分析與評價，旨在對我國開展礦產(chǎn)開發(fā)中資源、生態(tài)與環(huán)境補償從法律機制上提供有益的參考與借鑒。
【英文摘要】 The exhaustion of mineral resources, environmental pollution and difficulty in the transformation of mineral-rich regions have been all big challenges facing mineral exploitation activities. It has become priority concern for the international community nowadays to how to cope with these issues to achieve sustainable development of mining, the environment and mineral-rich regions. The paper preliminarily analyzes and evaluates legal mechanisms of foreign countries for resources, ecological and environmental compensation in mineral exploitation with a purpose to providing useful reference and experience for China to conduct resources, ecological and environmental compensation with the backup of workable legal mechanisms.
【關(guān)鍵詞】礦產(chǎn)開發(fā)；資源生態(tài)環(huán)境補償；法律機制
【英文關(guān)鍵詞】Mineral exploitation; Resources, ecological and environmental compensation; Legal mechanisms
【寫作年份】2009年


【正文】
　　礦產(chǎn)資源是一種特殊的物品，其稀缺性與不可再生性一方面強調(diào)，人類的開發(fā)活動應(yīng)當(dāng)“承認資源耗盡的必然性和一定的可避免性，基于此種確信禁止和限制人類對資源的浪費性使用，從而維持人類的可持續(xù)生存；” [1]也就是說開發(fā)礦產(chǎn)資源必須本著“節(jié)制”與“節(jié)約”的原則，避免過度開采與浪費行為。另一方面，這種特殊物品又要求事后效益的替代或補償，即用開采某種不可再生資源所獲得的收益以其他資本形式進行持續(xù)不斷的投資，“使未來收益的現(xiàn)值與該礦藏的現(xiàn)值相等，也即自然資源資本應(yīng)當(dāng)由等量的其他資本形式所替代；”[2]從而“使受礦業(yè)影響的礦區(qū)居民的永久生計得到保障。”[3]申言之，礦產(chǎn)資源的開發(fā)與利用應(yīng)當(dāng)“產(chǎn)生新的財富并使這種財富能夠以有益且長久的資本形式惠及當(dāng)代人與后代人”，[4]通過此種方式使礦產(chǎn)資源的“消耗”得到替代和補償，[5]不可再生資源的使用價值由此而得到延伸。[6]可見，礦產(chǎn)資源是人類賴以生存和發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)性物質(zhì)，對這種物質(zhì)進行開采既要節(jié)制有度，防治破壞和浪費；同時又要通過適當(dāng)?shù)姆绞綄ζ湎∪毙耘c耗竭性進行補償，從而達到礦產(chǎn)資源的永續(xù)利用，繼而實現(xiàn)人類社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　
　　從世界范圍來看，無論是早期工業(yè)化國家，還是二戰(zhàn)后興起的發(fā)展中國家，礦產(chǎn)資源豐裕的國家或者區(qū)域無一例外都經(jīng)歷了資源耗竭、生態(tài)環(huán)境破壞與區(qū)域發(fā)展衰退的過程。20世紀初，西方發(fā)達國家開始關(guān)注礦業(yè)開發(fā)中的資源耗竭與環(huán)境污染問題，進入50~60年代這些國家先期依賴于礦業(yè)開發(fā)發(fā)展起來的老工業(yè)基地逐漸淪為“問題區(qū)域”，到80~90年代，隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源耗竭、生態(tài)破壞、資源型區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成為一個全球關(guān)注的話題。在此情況下，一種新理念——為生態(tài)服務(wù)付費（PES）——運用而生。它強調(diào)生態(tài)環(huán)境服務(wù)的享用者必須為這項服務(wù)的提供者/源支付服務(wù)費。傳統(tǒng)的“污染者付費”理念強調(diào)將生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)化，即將“外部負效應(yīng)”計入成本，側(cè)重于事后補償效應(yīng)。與之相反，生態(tài)服務(wù)付費理念則強調(diào)將生態(tài)環(huán)境的“外部正效應(yīng)”內(nèi)部化，[7]即為改善生態(tài)環(huán)境做出貢獻者應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的補償，與“污染者付費”相比更注重資源開采的事前預(yù)防和防范效應(yīng)。這一理念是對“污染者付費”理念的補充和發(fā)展，尤其為資源型區(qū)域?qū)崿F(xiàn)資源供給補償提供了理論基礎(chǔ)。各國政府紛紛采取措施回應(yīng)這一新理念?？偟内厔菔?，就保護內(nèi)容而言，從注重單項客體的保護向注重整體生態(tài)環(huán)境功能的保護過渡；在管理措施方面，從注重單項措施的運用，如價格機制、稅收手段等，向注重綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)等手段轉(zhuǎn)化。而有關(guān)資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)姆蓹C制在其中發(fā)揮了十分重要的作用。本文就國外開展資源生態(tài)環(huán)境補償實踐所涉及到的法律機制進行分析與評價，旨在為建立健全我國礦產(chǎn)開發(fā)中資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)姆蓹C制提供有益的參考與借鑒。
　　
　　一、國外資源生態(tài)環(huán)境補償政策與立法概述
　　
　　礦業(yè)開發(fā)活動往往伴隨著資源損耗與一系列的生態(tài)環(huán)境影響。隨著人類珍愛自然、保護環(huán)境意識的提高，礦業(yè)首當(dāng)其沖，成為最早被納入規(guī)制的行業(yè)之一。“礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不僅僅是個體通過投資獲取利潤回報或獲得就業(yè)機會的手段，更是一項既能使投資者獲益、又能使受損者得到補償?shù)木哂猩鐣饬x的活動。”[8]“資源有價”、“環(huán)境友好”成為人們普遍認可的資源開發(fā)模式。受此價值取向所引導(dǎo)，各國相繼出臺了詳盡的礦業(yè)開發(fā)與生態(tài)保護的政策措施與嚴格的法律法規(guī)。目前，資源生態(tài)環(huán)境補償已成為世界國各礦業(yè)政策以及法律體系中的重要組成部分。[9]
　　
　　各國普遍在有關(guān)礦業(yè)開發(fā)的政策、法律法規(guī)中明確規(guī)定了礦業(yè)權(quán)有償取得，并通過對開發(fā)者征收權(quán)利金的作法實現(xiàn)對稀缺的、不可再生的礦產(chǎn)資源耗損的補償，這為資源的補償機制的實施提供了法律依據(jù)。除此而外，還專門制定了針對礦山生態(tài)環(huán)境保護的政策措施與法律法規(guī)，如礦地復(fù)墾，作為礦業(yè)政策和立法的重要組成部分。巴西、美國、澳大利亞、瑞士、加拿大與歐盟等國家和地區(qū)都進行了有益的嘗試。西澳大利亞環(huán)保局曾在2004年推出了一項以生態(tài)環(huán)境補償方式實現(xiàn)環(huán)保目標的政策，其中包涵了十分豐富的旨在獲得“環(huán)境凈效益”的補償理念: 如預(yù)防為主、補償為輔，治害與增效并重，重點推進、因地制宜，（環(huán)保部門）綜合評估、全面考慮，（保證金）設(shè)計合理、管理得當(dāng)，（依法設(shè)立信托補償基金）形成制度、確保長效，（補償與其他環(huán)保措施）相得益彰、共促發(fā)展。[10]加拿大北部省份普遍鼓勵礦業(yè)開發(fā)商與當(dāng)?shù)氐V區(qū)簽署礦業(yè)開發(fā)“損益協(xié)議書（IBA）”，旨在通過雙方協(xié)商程序，有效設(shè)計礦業(yè)開發(fā)活動中的利益分配與受損生態(tài)環(huán)境的補償計劃。[11]同樣，巴布亞新幾內(nèi)亞也要求礦業(yè)權(quán)所有人必須與土地所有人訂立某種補償協(xié)議，主要分為面積補償協(xié)議和特殊項目補償協(xié)議兩種，前者以面積為計算補償標準的單位，按年度支付；后者則以單項環(huán)境資源，如水資源、魚類或林木為核算標準，可按年度支付，亦可一次性償付。[12]
　　
　　美國是嘗試資源生態(tài)環(huán)境補償較早的國家之一，其“濕地融資計劃”要求礦山企業(yè)在考慮補償問題之前先行采取措施避免和減少對濕地的破壞。田納西科技大學(xué)的一份研究報告表明，由于長期實施這項計劃，田納西州大面積的濕地失而復(fù)得，取得了良好的效果。[13]在立法方面，20世紀70年代繼《國家環(huán)境政策法》之后，美國先后頒行了一系列包括保護空氣、水資源、野生動植物以及文物古跡在內(nèi)的法律法規(guī)，各州也分別出臺了各自的環(huán)境保護規(guī)范。這些法律法規(guī)涉及到礦業(yè)開發(fā)的方方面面，對美國礦業(yè)開發(fā)產(chǎn)生了直接或間接的影響。這些法律普遍強調(diào)從事礦業(yè)開發(fā)的主體有義務(wù)減少礦業(yè)活動中的對資源的破壞和對生態(tài)環(huán)境的影響，并確保將礦業(yè)用地恢復(fù)到未來仍可使用的狀態(tài)，充分體現(xiàn)了資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)睦砟詈鸵蟆Ｃ绹c資源生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法律法規(guī)有：《聯(lián)邦土地政策與管理法》（FLPMA，1976年頒布，2001年修訂）、《露天采礦控制與復(fù)墾法》（SMCRA）、《資源保護與復(fù)原法》、《礦產(chǎn)租讓法》（1920年頒布，1987年修訂）與《綜合環(huán)境效應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（又稱《超級基金法》，CERCLA）等。這些法律法規(guī)均對礦產(chǎn)資源開采中所涉及的資源、生態(tài)和環(huán)境規(guī)定了明確的補償要求。如FLPMA 規(guī)定，必須科學(xué)地使用聯(lián)邦公共用地，兼顧所開發(fā)土地的景觀布局、生態(tài)環(huán)境、大氣、水資源狀況；因地制宜，保持與保護公共用地的自然狀態(tài)（第8條）。國家對使用公共用地及其附著在土地上的資源按照市場價格收取使用費（第9條）。聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)本著公平的原則，對聯(lián)邦及地方納稅人因各州與地方未能使用公共用地所產(chǎn)生的負擔(dān)給予補償（第13條）。[14]SMCRA于1977年頒布實施，是美國首部專門規(guī)范某一行業(yè)的環(huán)保法律，最初只適用于露天開采作業(yè)，之后也適用地下開采情形。它明確提出采礦作業(yè)結(jié)束后必須對土地進行復(fù)墾，并詳細規(guī)定了包括廢棄礦和現(xiàn)有礦的復(fù)墾標準、程序和目標。如穩(wěn)定礦渣堆，恢復(fù)表層土壤、盡可能降低礦山排水危險、因地制宜種草植樹，等。[15]美國于1980頒行CERCLA，目的是用最經(jīng)濟的辦法使包括因采礦活動毀損及污染的土地盡可能恢復(fù)到可以再利用的狀態(tài)。該法授權(quán)美國環(huán)境署依法規(guī)制、監(jiān)督個人責(zé)任主體履行生態(tài)環(huán)境補償恢復(fù)義務(wù)，同時鼓勵自愿治理恢復(fù)行為。該法針對化工行業(yè)與采礦業(yè)設(shè)立了污染物排放稅，并以此作為對無法界定責(zé)任主體或個體的廢棄、污染場所的整理信托基金。此外，該法還設(shè)立了嚴格的治理責(zé)任制度。[16]美國的這些政策措施和法律制度與其他環(huán)境法律共同作用，相互配合，形成完備的礦產(chǎn)資源從有償開發(fā)、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、到相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)全過程的補償規(guī)制體系。
　　
　　除美國外，世界其他國家，如德國、澳大利亞、瑞典和日本等國也在政策與立法上形成了較為完備的資源生態(tài)環(huán)境補償規(guī)制體系。他們的共同特點是，除傳統(tǒng)的礦業(yè)法律作為礦業(yè)活動的基本法外， 還有其他的專門法作于補充和支撐。如德國有《聯(lián)邦采礦法》，同時還有《礦山還原法》。澳大利亞新南威爾士州1992年頒行《礦業(yè)法》，同年又發(fā)布了《國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》。瑞典有《礦產(chǎn)法》，另有1986年出臺的《環(huán)境損害賠償法》保障實施效率。同樣，日本有《礦業(yè)法》（1873年頒布，后經(jīng)多次修訂），同時還有《自然環(huán)境保護法》、《廢棄物處理法》、《公害糾紛處理法》、《防治公害事業(yè)費企業(yè)主負擔(dān)法》與《公害罪法》進行補充與協(xié)調(diào)。這種具有母法作用的統(tǒng)領(lǐng)法與專門法相互作用、相互協(xié)調(diào)才能確保礦產(chǎn)開發(fā)中資源生態(tài)環(huán)境的損耗與破壞得到有效補償。
　　
　　二、國外資源生態(tài)環(huán)境補償法律機制的特征與主要內(nèi)容
　　
　?。ㄒ唬┭a償責(zé)任的認定
　　
　　實現(xiàn)礦業(yè)開發(fā)中資源生態(tài)環(huán)境補償，必須首先明確補償責(zé)任主體，即由誰來履行補償義務(wù)。在國外有關(guān)立法中，較為多見的情形是對礦產(chǎn)開發(fā)實施主體和受益主體同時規(guī)定相應(yīng)的補償義務(wù)。
　　
　　1．礦產(chǎn)開發(fā)實施主體的補償義務(wù)
　　
　　一些國家和地區(qū)，如日本、韓國、波蘭、德國以及西澳大利亞，在其礦業(yè)法中明確規(guī)定，對礦產(chǎn)資源實行有償開采, 采礦實施者對開采礦產(chǎn)資源和開發(fā)活動所造成的生態(tài)環(huán)境損害負有補償義務(wù)與恢復(fù)義務(wù)。通過這種義務(wù)規(guī)定明確了礦產(chǎn)開發(fā)中資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)膶嵤┲黧w。在補償責(zé)任主體的認定中，由于生態(tài)環(huán)境損害的事后發(fā)生特點，治理恢復(fù)責(zé)任往往難以界定，尤其是廢棄礦，因此，許多國家以專章形式對有關(guān)礦害的種類、相關(guān)的賠償責(zé)任、賠償方式、糾紛處理等作了詳盡的規(guī)定。如，《韓國礦業(yè)法》（1951年12月第234號法律頒布，1994年3月第4755號法律修訂）在第7章（礦害賠償）第91條第1款中開宗明義：因開采礦物而挖損土地，排放礦廢水、廢氣，堆放廢石與礦渣等給他人造成損害的，發(fā)生損害時的礦業(yè)權(quán)人以及發(fā)生損害時業(yè)已撤銷礦業(yè)權(quán)的原礦業(yè)權(quán)人均負有賠償損害的義務(wù)。[17]它不僅包括了規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)，也包括了礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)的義務(wù)；既包括了在開礦井，也包括了廢棄礦山。在上述國家有關(guān)礦害補償?shù)囊?guī)定中，最顯著的特征莫過于對連帶賠償責(zé)任/共同賠償責(zé)任的規(guī)定。如《日本礦業(yè)法》（1950年第289號法律頒布，1981年第45號法律修訂）第6章（礦害的賠償）第109條規(guī)定：如果礦害由兩個以上的礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)活動所致，損害發(fā)生時無論能否確認其中一方為致害方，皆需共同承擔(dān)賠償責(zé)任。礦害發(fā)生后，礦業(yè)權(quán)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)包的，原礦業(yè)權(quán)人與其后的礦業(yè)權(quán)人負有共同賠償損害的責(zé)任。礦害發(fā)生時，礦業(yè)權(quán)已被撤銷的，則由撤銷礦業(yè)權(quán)時的原礦業(yè)權(quán)人與其后的礦業(yè)權(quán)人共同承擔(dān)損害賠償責(zé)任。[18]在界定治理廢棄礦山責(zé)任歸屬的問題上，美國的做法別具一格。其《超級基金法》（CERCLA）對損害補償責(zé)任主體的界定十分詳盡，包括了：1) 企業(yè)所有人和經(jīng)營人（州或地方政府部門因破產(chǎn)、欠稅等原因而接管該企業(yè)的情形除外，非參與企業(yè)管理的股東除外）；2）處置危險物質(zhì)期間的企業(yè)實際所有人和經(jīng)營人；3）與危險物質(zhì)所有人結(jié)成合同或協(xié)議關(guān)系負責(zé)處置或運輸這些危險物質(zhì)的當(dāng)事人；4）欲接收或已接收危險物質(zhì)并負責(zé)將其運送到委托方指定的處置場所的當(dāng)事人，期間發(fā)生生態(tài)環(huán)境危害的，治理成本由該承運當(dāng)事人承擔(dān)（Sec. 9607(a)）。就礦山復(fù)墾而言，一旦國家環(huán)保署將某一礦山列入“超級基金”整理名錄，就會進行嚴格的責(zé)任逆向追究。也就是說，以往的礦主，尤其是那些“闊佬”——最富裕的前礦主，會被要求承擔(dān)今天的治理費用。[19]換句話說, 根據(jù)《超級基金法》的有關(guān)規(guī)定，盡管責(zé)任方被確定，但是，在其他責(zé)任方無力承擔(dān)各自的賠償份額時，環(huán)保署有權(quán)要求較富裕的責(zé)任方先行承擔(dān)全部的治理費用，然后由該責(zé)任方自行向其他責(zé)任方索償。總之，“超級基金”的責(zé)任界定原則是：1）溯及既往原則，即“超級基金”所界定的責(zé)任范圍可以溯及既往，適用于1980年出臺《超級基金法》前的行為；2）共同責(zé)任原則，即（如多個主體造成某種損害且責(zé)任無法分割時，）所有潛在的當(dāng)事方（PRP）皆負有處置全部損害的責(zé)任；3）嚴格責(zé)任原則，只要有損害發(fā)生，任何潛在當(dāng)事方不得簡單地以作業(yè)遵循行業(yè)規(guī)范，造成損害不屬于過錯行為為由而免去承擔(dān)處置損害的責(zé)任。[20]
　　
　　2．受益主體的補償義務(wù)
　　
　　國家或政府作為礦產(chǎn)資源的托管人和受益者，有義務(wù)對生態(tài)環(huán)境提供的服務(wù)進行補償。國外一些礦業(yè)立法還對國家或政府設(shè)立了明確的補償義務(wù)。如《日本礦業(yè)法》第53條規(guī)定，如果礦業(yè)主管部長認定，礦業(yè)開發(fā)活動將危及人身健康，破壞公共設(shè)施，妨礙人類文化遺產(chǎn)、園林或溫泉資源的保護，損害農(nóng)業(yè)、林業(yè)及其它產(chǎn)業(yè)的利益以及明顯侵害公共利益，則有權(quán)縮小開采區(qū)塊或撤銷礦業(yè)權(quán)，由此對礦業(yè)權(quán)人所造成的損失，由國家實施補償。[21]又如《韓國礦業(yè)法》第39條規(guī)定，因產(chǎn)生公害或因國家利益需要撤銷礦業(yè)權(quán)或縮小區(qū)塊面積的，國家對因此而受到損害的礦業(yè)權(quán)人進行補償。[22]美國《聯(lián)邦土地政策與管理法》第13條規(guī)定，對聯(lián)邦及地方納稅人因各州與地方未能使用公共用地所產(chǎn)生的負擔(dān)給予補償。《超級基金法》對國家的補償義務(wù)的界定擴展到對治理生態(tài)環(huán)境損害的各州范圍。如，總統(tǒng)有權(quán)對地方政府采取必要的緊急措施應(yīng)對突發(fā)危險物質(zhì)所致人身傷害或環(huán)境損害所發(fā)生的費用給予補償（Sec.96239(b)）。[23]以上規(guī)定為開展區(qū)際補償提供了法理基礎(chǔ)與依據(jù)。除國家作為受益主體負有生態(tài)環(huán)境補償義務(wù)外，各國或地區(qū)還對因國家為公益目的縮小礦區(qū)或撤銷礦業(yè)權(quán)而從中受益的主體的補償義務(wù)做了規(guī)定。如《日本礦業(yè)法》53條規(guī)定，如有因此而顯著受益的，則礦業(yè)主管局長有權(quán)令受益者全部或部分承擔(dān)其受益部分的補償金。《韓國礦業(yè)法》也進行了類似的規(guī)定。 （二）主要補償制度
　　
　　國外在關(guān)于資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)牧⒎ㄖ幸肓艘幌盗蟹芍贫茸鳛橄嚓P(guān)政策措施和法律法規(guī)的保障實施機制，這些制度在資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)膶嵺`中發(fā)揮了重要作用。主要包括以下制度：
　　
　　1．礦山環(huán)境影響評價與復(fù)墾計劃制度
　　
　　礦山環(huán)境影響評價制度, 是指在礦產(chǎn)開發(fā)項目規(guī)劃階段對所在地及鄰近地區(qū)可能帶來的生態(tài)環(huán)境影響進行評估, 據(jù)此提出最大限度減輕其不利影響的措施。各國普遍要求礦山企業(yè)在申請礦業(yè)權(quán)之際提交礦山環(huán)境影響評價報告，說明對在開采過程中造成的生態(tài)環(huán)境損害進行補償?shù)南鄳?yīng)措施，以此作為申請礦業(yè)許可的先決條件。澳大利亞昆士蘭州資源工業(yè)部頒布了礦業(yè)項目環(huán)境影響評價研究報告編寫指南，要求全州按統(tǒng)一的格式和標準來實施這項制度。還有的國家規(guī)定，對環(huán)評中的開發(fā)項目必須進行公示或召開公眾聽證會，在廣泛聽取社會各界意見的基礎(chǔ)上由礦業(yè)管理部門最終決定是否通過該項目。如美國、澳大利亞、馬來西亞、蒙古、泰國和菲律賓、巴西何秘魯?shù)?。在美國，一個環(huán)評報告書一般需要4-5年的時間才能履行完所有程序，直至各方滿意為止方可動工開采。對于各方意見較大、對生態(tài)環(huán)境有重大影響的項目，提交內(nèi)政部作出最后裁定。
　　
　　一份完整的環(huán)評報告還包括一個詳盡的礦山復(fù)墾或恢復(fù)計劃。如美國《露天采礦治理與復(fù)墾法》要求，申請采礦權(quán)必須先提交一份完整的復(fù)墾計劃并附帶繳納足額的保證金，同時強調(diào)復(fù)墾必須與采礦同時進行。復(fù)墾計劃必須詳細說明區(qū)塊開采前的環(huán)境條件和土地用途、開采計劃和復(fù)墾計劃以及復(fù)墾后土地的用途。又如，德國《聯(lián)邦礦業(yè)法》規(guī)定，采礦許可證的簽發(fā)必須以一份具體礦山關(guān)閉報告為準。該報告須經(jīng)礦業(yè)主管部門核準，內(nèi)容包括停止作業(yè)后的詳細技術(shù)可行性說明與關(guān)停期限。在發(fā)展中國家的礦業(yè)立法中也有相同的規(guī)定表述，如菲律賓最近的立法也同樣要求所有采礦申請者提交礦地再利用和礦井拆除計劃。該計劃必須在關(guān)井至少五年前詳細說明關(guān)井后的土地用途、費用概算、十年維護和觀察期說明，以及為緩減關(guān)井給礦工與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)造成的沖擊所采取的社會經(jīng)濟措施。[24]還有的國家要求按年度或按不同的生產(chǎn)階段提交環(huán)評報告，實施同步環(huán)境管理與生態(tài)恢復(fù)。如澳大利亞、韓國、巴基斯坦、秘魯、阿根廷等。
　　
　　2．權(quán)利金制度
　　
　　對于資源開發(fā)所發(fā)生的損耗，國外主要是通過征收權(quán)利金(royalty)實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源損耗進行補償?shù)?。?quán)利金是多數(shù)國家對開采企業(yè)開征的資源補償費，體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源使用者對不可再生的稀缺資源的補償與國家或州政府對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的收益，也由此確立了資源所有者與資源經(jīng)營者之間的經(jīng)濟補償關(guān)系。如哥倫比亞《憲法》規(guī)定，開采不可再生自然資源必須向國家繳納權(quán)利金。[25]波蘭《地質(zhì)與采礦法》規(guī)定，礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)必須繳納開采費，視為權(quán)利金（第84條）。[26]各國征收的權(quán)利金比例各異，一般在1%-12%之間。傳統(tǒng)上，權(quán)利金納入各國國家財政預(yù)算，并根據(jù)國家總體開發(fā)計劃，按一定比例分配給各省以及地方政府?？钣糜诘V業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)哥倫比亞《憲法》，權(quán)利金全部歸地方所有，47.5%歸開采活動所屬部門、12.5%歸所屬市、8%歸港口市，在從這一比例可以看出，開采活動管理部門與所屬地方是權(quán)利金收益的最大受益者，8%是對礦業(yè)活動所涉及的港口管轄部門的經(jīng)濟補償。但是，中央政府并不實際享受權(quán)利金收益。各受益部門必須事先在發(fā)展規(guī)劃中詳細說明權(quán)利金收益的用途，必須優(yōu)先用于開展環(huán)境衛(wèi)生、教育宣傳與公共設(shè)施建設(shè)等事項。剩余的32%設(shè)立為國家權(quán)利金基金（NRF），在全國范圍內(nèi)，特別是未開展礦業(yè)活動地方和港口城市之間進行分配，主要用于促進這些地區(qū)的礦業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、區(qū)域項目融資（包括開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)）等。
　　
　　3．環(huán)境恢復(fù)保證金制度
　　
　　采用行政管制與經(jīng)濟激勵措施相結(jié)合的手段來保障資源開采過程中生態(tài)環(huán)境補償?shù)膶嵤┮殉蔀橐环N趨勢。國外許多國家在礦業(yè)法律中確規(guī)定，采礦企業(yè)必須繳納礦業(yè)用地恢復(fù)或復(fù)墾保證金或環(huán)境保證金，用于日后礦山閉坑的土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)。通過經(jīng)濟責(zé)任的約束，企業(yè)開采礦產(chǎn)過程中所造成的生態(tài)環(huán)境成本得以內(nèi)化。該制度是補償法律責(zé)任的有益補充，因而成為規(guī)范礦業(yè)活動法律的重要組成部分。保證金實行返還制，即如果礦山企業(yè)如期完成復(fù)墾計劃，保證金退還企業(yè)；反之，由政府將保證金用于土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)工作。通常保證金數(shù)目要大于實際復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)費用。澳大利亞對礦產(chǎn)資源實行分類分級管理模式：陸地上的礦產(chǎn)資源的勘探和開采主要由各州政府管轄，海上礦產(chǎn)資源（石油、天然氣）的勘探、開采活動由聯(lián)邦政府管轄。西澳大利亞州礦產(chǎn)能源部在審批礦山企業(yè)采礦權(quán)時，不僅要求企業(yè)提交環(huán)評報告，還要向企業(yè)收取每公頃7000澳元的環(huán)境保證金。[27]根據(jù)SMCRA的規(guī)定，復(fù)墾保證金按以下標準計算：1）被批準項目的復(fù)墾要求；2）復(fù)墾的潛在難度，包括地理、地形、水文，以及種草植樹等方面的條件；3）在被罰沒時確保完成復(fù)墾所需的金額。保證金分三種形式：包括采礦許可范圍的保證金、累積保證金，和增值保證金。每一許可證范圍的保證金最低為1萬美元。各州可以在聯(lián)邦規(guī)定的框架內(nèi)制定各自的保證金方案。實踐中，最常見的方式是由每個許可證持有人按英畝面積繳納一定數(shù)額的保證金，同時再建立一筆專項基金，與各州按噸收取的煤炭生產(chǎn)稅一起作為復(fù)墾的備用基金（AML fund）。[28]其中50%返還給復(fù)墾項目獲準的各州?？顚Ｓ?，另外50%由國家內(nèi)務(wù)部露天采礦辦公室（OSM）?？钣糜谥卫碛刹傻V引發(fā)的山體滑坡、地面沉降、火災(zāi)以及未列入州治理計劃的緊急生態(tài)與環(huán)境事故。[29]SMCRA規(guī)定，復(fù)墾達標或礦主植樹種草責(zé)任期終止（一般為五至十年），保證金即可返還。然而，有些州要求保證金必須保證治理后的長期養(yǎng)護和水土保持，以防復(fù)墾后殘留的污染造成二次污染。近年來，美國聯(lián)邦政府和各州政府不斷加大對采礦生態(tài)環(huán)境損害的治理力度，不僅擴大了繳納保證金主體范圍（包括了小型礦山），提高了保證金數(shù)額，還要求所有的開采活動必須通過一項水質(zhì)量控制標準測試，并增加了復(fù)墾成本第三方法定審計的規(guī)定。[30]
　　
　　各國對保證金制度的具體運用不盡相同，常見的形式有銀行擔(dān)保、存款、信托資金、公司擔(dān)?；蚰腹緭?dān)保、信用證、采礦復(fù)墾合同協(xié)議、債券等。通過保證金制度的實施，能夠刺激礦業(yè)公司主動履行環(huán)境保護義務(wù)，促使礦業(yè)公司主動恢復(fù)和治理由于自身開采活動所帶來的生態(tài)環(huán)境損害。
　　
　　4．礦山環(huán)境監(jiān)督檢查制度
　　
　　這一制度是政府加強礦山環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié)，其目的是查明礦山企業(yè)遵守各項環(huán)境保護規(guī)章制度的情況，并在必要時采取各種強制執(zhí)行措施。例如在美國，為了能使礦山環(huán)境檢查制度的實施提高效率，在聯(lián)邦和州一級都設(shè)置了礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員，作為具體礦山環(huán)境檢查的執(zhí)行者，并賦予執(zhí)行者相應(yīng)的法律責(zé)任和權(quán)利。
　　
　　5．排污收費制度
　　
　　排污收費制度，是指國家環(huán)境管理機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對污染排污者征收一定費用的法律制度，是運用經(jīng)濟手段來保護生態(tài)環(huán)境的一項法律制度，體現(xiàn)了污染者復(fù)旦原則。德國于20世紀初首創(chuàng)以來，已為世界各國所認同并采用。這項制度通過持續(xù)不斷的收費壓力消除污染并刺激技術(shù)進步，因而更加有利于防范性環(huán)境政策的實施。排污收費的范圍、標準、方法以及費用的使用等的具體規(guī)定各國不盡相同。美國、日本、英國、德國的慣常做法是，排污費主要用于污水和噪聲的控制，對排污超標違法的加重收費。此外，美國還對固體廢棄物征收排污費，日本對大氣污染物征收排污費。
　　
　　6．排污權(quán)交易制度
　　
　　排污權(quán)交易制度是國外市場經(jīng)濟國家重要的環(huán)境經(jīng)濟政策之一。一般做法是：政府機構(gòu)評估出一定區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分成若干規(guī)定的排放份額，每份排放份額為一份排污權(quán)。政府在排污權(quán)一級市場上采取一定方式，如招標、拍賣等，將排污權(quán)有償出讓給排污者。上世紀70年代，經(jīng)濟學(xué)家提出排污權(quán)交易的概念后，美國國家環(huán)保局首先將其運用于大氣污染的管理。此后，德國、澳大利亞、英國等也相繼實施了排污權(quán)交易制度。這項制度的意義在于運用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，有利于促使排污者進行技術(shù)改造，開展綜合利用，促進對污染源的控制。
　　
　　7．公眾參與制度
　　
　　越來越多的礦業(yè)受害群體參與到礦業(yè)開發(fā)活動中來，這成為世界礦業(yè)發(fā)展的一大趨勢，也成為礦業(yè)立法的一項重要內(nèi)容。礦區(qū)民眾是礦業(yè)活動的直接受害者，也是復(fù)墾與礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)補償機制的直接受益者，他們的積極參與有助于生態(tài)環(huán)境補償法律法規(guī)的實施，同時也有助于分擔(dān)一部分政府的監(jiān)管責(zé)任，從而增強企業(yè)自律作業(yè)意識。前述有關(guān)環(huán)境影響評價進行聽證的做法在國外十分普遍。為方便公眾參參與，加拿大聯(lián)邦有關(guān)環(huán)境影響評價法規(guī)定，采礦權(quán)申請者必須負擔(dān)項目環(huán)境評價機構(gòu)的評議和調(diào)解費用。除參與環(huán)境影響評價程序外，公眾還被賦予了起訴的權(quán)利。在美國，幾部主要的環(huán)保法規(guī)（包括空氣、水污染，危險廢棄物和有毒垃圾等）皆允許市民提起訴訟并就礦業(yè)公司因違規(guī)作業(yè)所造成的損失提出賠償要求。墨西哥《生態(tài)總法》規(guī)定，如果受到損害的公民能夠證明他們是受害方，或者證明政府主管部門有違規(guī)行為的話，他們有權(quán)對環(huán)境影響評價提出行政復(fù)議，并允許任何人提起行政訴訟。[31]
　　
　　三、 對國外資源生態(tài)環(huán)境補償法律機制的評價以及對我國的啟示
　　
　　縱觀國外礦產(chǎn)開發(fā)中資源生態(tài)環(huán)境的補償政策與立法實踐，雖然國家不同，做法略有差異，但總體上體現(xiàn)出如下特征：
　　
　?。ㄒ唬┳⒅貫樯鷳B(tài)環(huán)境服務(wù)買單理念，以預(yù)防為主，補償為輔
　　
　　礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用給資源本身、生態(tài)環(huán)境以及資源型區(qū)域帶來了巨大的，有時甚至是不可逆轉(zhuǎn)的影響，如何使這一經(jīng)濟活動的負面影響降到最低程度，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境與資源型區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，是每個國家所面臨的挑戰(zhàn)。國外，特別是發(fā)達國家十分注重為生態(tài)環(huán)境服務(wù)買單的思想，紛紛出臺各種各樣的補償政策措施、規(guī)劃方案，強調(diào)以事前預(yù)防為主，輔之以補償要求，籍此提高國民“資源有價”的補償意識，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動。
　　
　　（二）立法先行、保障補償有法可依
　　
　　法律機制是資源生態(tài)環(huán)境補償政策實施的基礎(chǔ)依據(jù)和保障。國外開展資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)钠毡樽龇ㄊ橇⒎ㄏ刃校⒔∪鞣N相應(yīng)制度，為補償?shù)膶崿F(xiàn)保駕護航。除傳統(tǒng)的礦業(yè)與環(huán)保法律外，多數(shù)國家以專門法或?qū)Ｕ路ǖ男问揭?guī)定了礦害賠償或礦地復(fù)墾的要求，如韓國、美國、日本等。其中美國的立法模式值得借鑒，它將生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費理念滲透到與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用有關(guān)的各個法領(lǐng)域，包括土地利用、礦地復(fù)墾、資源保護與環(huán)境損害賠償責(zé)任，形成了完備的資源生態(tài)環(huán)境補償規(guī)制體系。
　　
　　（三）補償責(zé)任主體界定清晰、法律責(zé)任明確
　　
　　資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)膶崿F(xiàn)依賴于補償責(zé)任主體的明確界定與責(zé)任認定?？v觀國外立法，一個共同的特征是，對補償責(zé)任主體界定清晰，法律責(zé)任認定明確。補償主體分為兩類，一是礦業(yè)開發(fā)實施主體，主要指從事礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的單位與個體；二是礦產(chǎn)資源的受益主體，包括國家和個體，這一類主體雖然不直接從事礦產(chǎn)資源的開采活動，但間接地享有與礦產(chǎn)資源有關(guān)的權(quán)益。這兩類主體都對礦產(chǎn)資源的利用負有法定的補償義務(wù)。即體現(xiàn)了“污染者付費、破壞者賠償”的原則，也體現(xiàn)了“收益者負擔(dān)”的原則。此外，對于第一類礦業(yè)開發(fā)實施主體的法律責(zé)任進行了明確規(guī)定，如兩個以上主體被認定在礦產(chǎn)開發(fā)中造成損害的，應(yīng)負連帶賠償責(zé)任。補償主體的明確界定有助于在補償實踐中定位補償關(guān)系，明確補償主體的權(quán)利和義務(wù)，制定相應(yīng)的補償標準和補償手段，實現(xiàn)規(guī)范化的補償程序。
　　
　?。ㄋ模┩晟?、靈活的補償制度
　　
　　資源生態(tài)環(huán)境補償法律的實施需要相應(yīng)的制度設(shè)計。制度設(shè)計得當(dāng)，就可以收到良好的實施效果。國外有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)中資源生態(tài)環(huán)境補償?shù)牧⒎ㄖ邪送晟啤㈧`活的補償制度，主要有環(huán)境影響評價制度、權(quán)利金制度、環(huán)境恢復(fù)保證金制度、排污收費制度、排污權(quán)交易制度、礦山環(huán)境監(jiān)督檢查制度與公眾參與制度等。環(huán)評制度與礦業(yè)權(quán)的取得相聯(lián)系，旨在提高礦業(yè)權(quán)人的環(huán)保意識與事前防范意識。權(quán)利金制度、復(fù)墾保證金制度、排污收費制度與排污權(quán)交易制度將資源生態(tài)環(huán)境保護與排污者的經(jīng)濟利益結(jié)合起來，有助于增強礦業(yè)權(quán)人“資源有價”，“污染者付費”、“破壞者補償”意識。一方面激勵開發(fā)經(jīng)營者善待自然，保護環(huán)境，另一方面從資金上保證恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的成本落到實處。礦山環(huán)境監(jiān)督檢查制度有利于強化礦山環(huán)保政策和措施的實施，提高執(zhí)法效率，同時也有助于增強環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法能力。公眾參與制度旨在通過公眾的廣泛參與，形成全社會共管共促環(huán)保局面，強化礦業(yè)企業(yè)的社會責(zé)任，同時使生態(tài)環(huán)境受害者的合法權(quán)益得到補償。
　　
　　資源耗竭、環(huán)境污染與資源型區(qū)域轉(zhuǎn)型困難是世界各國在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中所面臨的共性問題，為了減少或降低這些負面影響，各國引入了為生態(tài)環(huán)境付費的理念，紛紛出臺相應(yīng)的政策措施和法律制度對稀缺性資源的耗損、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞與資源型區(qū)域發(fā)展能力的衰退進行補償，并取得了良好的成效。這些政策與立法實踐將對構(gòu)架我國礦產(chǎn)開發(fā)中資源生態(tài)環(huán)境補償機制提供有益的借鑒和參考。實際上，我國早在20多年前就提出了資源生態(tài)環(huán)境補償機制的構(gòu)想，近年來黨中央加大了這方面的政策導(dǎo)向，如，2005年，溫家寶總理在第十屆全國代表大會第三次會議的《政府工作報告》中提出：“加強礦產(chǎn)資源開發(fā)管理，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，完善資源開發(fā)利用補償機制和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制”，強調(diào)了礦產(chǎn)開發(fā)中的資源補償、生態(tài)補償、環(huán)境補償并重的原則。2008年，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出“實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”、“幫助資源枯竭地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型”。2009年，溫家寶總理在《政府工作報告》進一步指出：“加快建立健全礦產(chǎn)資源有償使用制度和生態(tài)補償機制，積極開展排污權(quán)交易試點”、“促進礦產(chǎn)資源枯竭型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型”。我們有理由相信，有黨中央正確的政策導(dǎo)向，國外成功經(jīng)驗為借鑒模式，各職能部門積極響應(yīng)，各地方政府、企業(yè)主動配合，我國將會在不久的將來尋找到一個符合中國國情的資源生態(tài)環(huán)境補償機制。


【作者簡介】

曹霞，女，山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。




【注釋】
此文是作者參與在研的國家發(fā)改委“十二五”前期規(guī)劃重大問題研究招標項目——“礦產(chǎn)開發(fā)中的資源生態(tài)環(huán)境補償機制研究”的部分成果，在此對相關(guān)人員僅表謝忱！
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