【出處】《法學評論》2008年第3期
【摘要】殘疾人勞動就業(yè)權是一項基本人權，具有豐富的內涵。為了保障殘疾人勞動就業(yè)權的實現(xiàn)，必須對殘疾人就業(yè)實行特別扶助。我國殘疾人的勞動就業(yè)權得到了《殘疾人保障法》等法律的確認，但是，我國殘疾人在實現(xiàn)勞動就業(yè)權時也存在一些問題，包括殘疾人總體就業(yè)水平低，殘疾人教育和培訓滯后，以及就業(yè)扶助措施不到位等。為了加強對殘疾人勞動就業(yè)權的保護，我國應當完善殘疾人就業(yè)扶助立法，加大對殘疾人就業(yè)的行政扶持力度，并加強對殘疾人勞動就業(yè)權的司法保護。
【關鍵詞】殘疾人；勞動就業(yè)權；法律保護
【寫作年份】2008年


【正文】

　　殘疾人是指在心理、生理或人體結構上，因某種組織、功能喪失或者不正常而全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動之能力的人。依照我國法律的規(guī)定，殘疾人享有與其他人一樣的各項權利，其中，勞動就業(yè)權是我國殘疾人享有的一項重要權利。然而，由于各種各樣的原因，殘疾人在實現(xiàn)勞動就業(yè)權時往往面臨更多困難。我國現(xiàn)有約6000萬左右的殘疾人，殘疾人能否順利實現(xiàn)勞動就業(yè)權，不僅關系到數(shù)目龐大的殘疾人群體的自身利益，也關系到我國能否順利建設和諧社會。本文將從理論和實踐的角度對殘疾人勞動就業(yè)權的法律保護問題加以探討，以期能促進對殘疾人勞動就業(yè)權的保護。

　　一、殘疾人勞動就業(yè)權之法理思考

　?。ㄒ唬埣踩藙趧泳蜆I(yè)權是一項基本人權

　　“人權是個十分廣泛的概念，也是一個歷史的不斷發(fā)展的概念”。[1]雖然各國關于人權的觀念和法律規(guī)定不盡相同，但生命權、自由權、勞動就業(yè)權等基本人權在現(xiàn)代各國已受到了普遍的認可，具有普適性。殘疾人這一特殊群體也應享有勞動就業(yè)權等基本人權。世界人權會議通過的《維也納宣言和行動綱領》指出：“所有人權和基本自由都具有普遍性，因而毫不保留地適用于殘疾人。人人生而平等，享有同樣的生命權、獨立生活的權利以及在各方面積極參與社會的權利。因此，對殘疾人的任何直接歧視或其他對之不利的差別待遇均屬侵犯其權利。”“需要特別注意確保殘疾人不受歧視、平等地享有一切人權和基本自由，包括積極參與社會的各個方面。”保障殘疾人的勞動就業(yè)權，必須確立殘疾人勞動就業(yè)權是一項基本人權的觀念，并采取有效措施切實保障殘疾人勞動就業(yè)權的實現(xiàn)。平等觀念是人類普遍認可的道德觀念，殘疾人享有勞動就業(yè)權是平等觀念的生動體現(xiàn)。勞動就業(yè)權是每個人所享有的一項基本人權，只要一個人有勞動能力并愿意參加勞動，他都應享有獲得工作機會的權利，這一權利不因性別、種族、宗教信仰等而存在區(qū)別。就殘疾人而言，只要其具備勞動能力，自然不應因其殘疾而被剝奪參加工作的機會。聯(lián)合國大會于1975年通過的《殘疾人權利宣言》指出：“殘疾人享有按其能力被雇傭，獲得有償?shù)穆殬I(yè)的權利。”保障殘疾人的勞動就業(yè)權是殘疾人享有平等權的重要體現(xiàn)，也是保障殘疾人平等參與社會的重要一環(huán)。

　　殘疾人勞動就業(yè)權作為一項基本人權受到了各國法律的認可。美國的《殘疾人法》、日本的《殘疾人對策基本法》、德國的《職業(yè)促進法》等法律對殘疾人的勞動就業(yè)權都作出了特別規(guī)定。例如，美國的《殘疾人法》規(guī)定：“禁止對殘疾人施加雇傭歧視，雇主必須為有身體或精神局限的人提供適當?shù)臈l件，除非提供這些條件對該企業(yè)是一種過分的難題。”在我國，《憲法》和《勞動法》均對公民的勞動就業(yè)權作了原則規(guī)定，例如，《憲法》第42條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。”而《殘疾人保障法》第27條第1款則明確規(guī)定：“國家保障殘疾人勞動的權利。”《殘疾人保障法》還對保障殘疾人勞動就業(yè)權的措施和方法作出了規(guī)定。

　　（二）社會扶助是實現(xiàn)殘疾人勞動就業(yè)權的基本保障

　　殘疾人勞動就業(yè)權作為一項基本人權已經(jīng)得到各國法律的確認。然而，要真正實現(xiàn)殘疾人的勞動就業(yè)權并非易事。這是因為，不管是肢體殘疾還是精神殘疾，殘疾人都在某一方面具有局限性，這種局限性在不同程度上限制了殘疾人實現(xiàn)勞動就業(yè)權的能力。例如，肢體殘疾的人可能無法從事某些類型的勞動；殘疾人所具有的局限性可能使殘疾人的勞動生產(chǎn)率較低，等等。一般而言，殘疾人實現(xiàn)勞動就業(yè)權的能力要弱于健全人。因此，僅僅規(guī)定殘疾人享有勞動就業(yè)權是不夠的，因為殘疾人在實現(xiàn)勞動就業(yè)權方面比健全人面臨的困難要多得多。切實保障殘疾人實現(xiàn)勞動就業(yè)權必須給予殘疾人以特別的扶助，社會扶助是殘疾人實現(xiàn)勞動就業(yè)權的基本保障。平等是現(xiàn)代各國法律所遵循的基本價值準則，平等并不僅僅意味著對所有社會成員一視同仁，平等同時也意味著給予社會弱勢群體以特別的扶助，使其能真正享有平等權。給予殘疾人這一弱勢群體以社會扶助是平等觀念和人道主義的體現(xiàn)，也是締造和諧社會的必然要求。社會扶助能夠幫助殘疾人克服由于殘疾所帶來的各種局限，真正實現(xiàn)勞動就業(yè)權等各項權利。在我國，《殘疾人保障法》以及相關的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了扶助殘疾人勞動就業(yè)的各種措施，以促使殘疾人實現(xiàn)其勞動就業(yè)權。例如，我國《殘疾人保障法》第四章“勞動就業(yè)”專門就殘疾人的勞動就業(yè)權作出規(guī)定，明確了保障殘疾人勞動就業(yè)權的基本原則、制度和措施。該法第28條規(guī)定：“殘疾人勞動就業(yè)，實行集中與分散相結合的方針，采取優(yōu)惠政策和扶持保護措施，通過多渠道、多層次、多種形式，使殘疾人勞動就業(yè)逐步普及、穩(wěn)定、合理。”我國根據(jù)有關法律、法規(guī)所施行的殘疾人按比例就業(yè)、稅收減免、財政補助等社會扶助有力地促進了殘疾人勞動就業(yè)權的實現(xiàn)。

　　二、殘疾人勞動就業(yè)權的基本內容

　　勞動就業(yè)權具有豐富的內容，有關國際公約對其作出了明確規(guī)定。例如，《世界人權宣言》第23條規(guī)定：“（一）人人有權工作、自由選擇職業(yè)、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業(yè)的保障。（二）人人有同工同酬的權利，不受任何歧視。（三）每一個工作的人，有權享受公正和合適的報酬，保證使他本人和家屬有一個符合人的尊嚴的生活條件，必要時并輔以其他方式的社會保障。（四）人人有為維護其利益而組織和參加工會的權利。”此外，《世界人權宣言》第24條還規(guī)定：“人人有享受休息和閑暇的權利，包括工作時間有合理限制和定期給薪休假的權利。”《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》也對勞工就業(yè)權的內容作出了具體規(guī)定。根據(jù)平等原則，普通公民所享有的勞動就業(yè)權毫無例外地應適用于殘疾人。此外，各國法律還根據(jù)殘疾人的特點對殘疾人的勞動就業(yè)權作出了一些特別規(guī)定。在我國，《勞動法》所規(guī)定的勞動就業(yè)權同樣適用于殘疾人。與此同時，《殘疾人保障法》對殘疾人勞動就業(yè)權的基本內容作出了具體規(guī)定。根據(jù)《勞動法》、《殘疾人保障法》等法律的有關規(guī)定，殘疾人勞動就業(yè)權的基本內容可以概括為以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┢降染蜆I(yè)和選擇職業(yè)的權利

　　殘疾人享有平等就業(yè)的權利。具體而言，每一個有勞動能力的殘疾人，具有獲得工作和參加勞動的權利。殘疾人和其他人一樣擁有選擇職業(yè)的權利，殘疾人可以根據(jù)自己的意愿、才能、能力選擇自己喜歡的職業(yè)。殘疾人在參加勞動就業(yè)方面受到身體條件的限制，要實現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權利，國家和社會必須給予殘疾人以特別的扶助。因此，在實現(xiàn)勞動就業(yè)等方面，殘疾人享有接受社會扶助的權利?！稓埣踩吮Ｕ戏ā吩诘谒恼?ldquo;勞動就業(yè)”中規(guī)定了扶助殘疾人勞動就業(yè)的若干原則、制度和措施。根據(jù)《殘疾人保障法》的有關規(guī)定，各級人民政府應當對殘疾人勞動就業(yè)予以統(tǒng)籌規(guī)劃，為殘疾人創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，國家須對殘疾人勞動就業(yè)采取優(yōu)惠政策和扶持保護措施。為了促進殘疾人就業(yè)，我國已經(jīng)采取了按比例就業(yè)、集中就業(yè)、稅收優(yōu)惠等扶持措施。

　?。ǘ┇@得勞動報酬的權利

　　獲得勞動報酬是每一個勞動者應有的權利，殘疾人勞動者也不例外。殘疾人參加勞動，有權依照法律的規(guī)定及勞動合同的規(guī)定取得報酬。用人單位有義務依照法律的規(guī)定及勞動合同的規(guī)定向殘疾人勞動者支付報酬。隨著我國勞動法律制度的逐漸完善，勞動報酬條款已成為殘疾人勞動者與用人單位簽訂的合同中的必備條款。但是，從實踐情況看，有些用人單位在勞動報酬方面仍存在歧視殘疾人的問題，同工不同酬，分配不公平，殘疾人無法和其他人一樣獲得相應的勞動報酬。獲得勞動報酬的權利意味著殘疾人勞動者在獲得勞動報酬方面不應受到用人單位的歧視。根據(jù)《殘疾人保障法》第34條的規(guī)定，任何單位在勞動報酬方面不得歧視殘疾人。

　?。ㄈ┇@得勞動安全保護的權利

　　殘疾人在參加勞動的過程中，享有獲得勞動安全保護的權利，這是保護殘疾人生命安全和身體健康的必然要求。用人單位應當采取有效措施，創(chuàng)造相應的安全條件和勞動條件，防止工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生，從而為從事勞動的殘疾人提供必要的安全保護，以有效維護殘疾人的切身利益。由于殘疾，殘疾人勞動者可能對勞動條件和安全條件有特殊的要求，根據(jù)《殘疾人保障法》第34條的規(guī)定，殘疾職工所在單位，應當為殘疾職工提供適應其特點的勞動條件和勞動保護。

　?。ㄋ模┙邮苈殬I(yè)技能培訓的權利

　　職業(yè)技能培訓是勞動者增強就業(yè)能力和工作能力并提高自身素質的重要途徑。根據(jù)我國《勞動法》的有關規(guī)定，勞動者享有接受職業(yè)技能培訓的權利，國家應該采取措施發(fā)展職業(yè)培訓事業(yè)，用人單位應當建立職業(yè)培訓制度。由于殘疾，殘疾人勞動者的就業(yè)能力和工作能力往往受到不同程度的制約，職業(yè)技能培訓對于殘疾人勞動者提高就業(yè)能力和工作能力具有特別重要的意義。為了切實保障殘疾人享有接受職業(yè)技能培訓的權利，各級人民政府應當采取措施扶持殘疾人職業(yè)技能培訓事業(yè)的發(fā)展。而根據(jù)《殘疾人保障法》第35條的規(guī)定，殘疾職工所在單位應當對殘疾職工進行崗位技術培訓，以提高其勞動技能和技術水平。

　?。ㄎ澹┫硎苌鐣ｋU和福利的權利

　　每一個勞動者都有可能因為年老、失業(yè)、生病、工傷等原因而陷入經(jīng)濟困境，社會保險通過給予勞動者經(jīng)濟補償?shù)姆绞?，使勞動者獲得基本的生活保障?？梢哉f，社會保險是惠及每一個勞動者的重要社會保障制度。殘疾人勞動者和其他勞動者一樣，有享受社會保險和福利的權利。根據(jù)《勞動法》等相關法律、法規(guī)的規(guī)定，我國目前的社會保險主要包括：養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、醫(yī)療保險等。各級人民政府和用人單位應當采取有效措施，切實保障殘疾人能夠享受社會保險和各類福利。

　?。┬菹⒑托菁俚臋嗬?

　　根據(jù)《勞動法》的規(guī)定，勞動者享有休息和休假的權利。為了維護勞動者休息的權利，我國有關法律、法規(guī)就勞動者的工作時間作出了規(guī)定。例如，《勞動法》第36條規(guī)定：“國家實行勞動者每日工作時間不超過八小時、平均每周工作時間不超過四十四小時的工時制度。”《國務院關于職工工作時間的規(guī)定》也規(guī)定：“職工每日工作8小時、每周工作40小時。”殘疾人勞動者也享有休息和休假的權利。殘疾人有權按照有關勞動法律、法規(guī)規(guī)定的工作時間參加勞動，享受休息和休假。此外，為了更好地實現(xiàn)殘疾人休息和休假的權利，國家應當發(fā)展適合于殘疾人休息和休養(yǎng)的特殊設施。

　　此外，殘疾人還享有參加工會、提請勞動爭議處理等法律規(guī)定的其他權利。

　　三、我國殘疾人勞動就業(yè)權實現(xiàn)中存在的主要問題

　　勞動就業(yè)權是殘疾人享有的重要權利，《殘疾人保障法》等法律、法規(guī)對殘疾人勞動就業(yè)權的內容、實現(xiàn)途徑、保護措施等作出了明確的規(guī)定。我國殘疾人的勞動就業(yè)問題受到了各級政府和社會的關注。近年來，在各級政府的努力下，我國殘疾人勞動就業(yè)權的實現(xiàn)情況不斷得到改善。例如，隨著按比例就業(yè)措施的推行以及其他扶助措施的出臺，我國每年都有不同數(shù)量的殘疾人加入就業(yè)大軍，根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會的統(tǒng)計，2005年我國城鎮(zhèn)新安排39萬殘疾人就業(yè)。[2]又如，隨著殘疾人教育事業(yè)的不斷發(fā)展，我國殘疾人受教育的機會大大增加，總體素質也有一定程度提升，這提高了殘疾人參與社會的能力和就業(yè)能力。但是，我們也應該看到，我國殘疾人在實現(xiàn)勞動就業(yè)權方面也存在一些突出的問題。

　　（一）殘疾人總體就業(yè)水平低，就業(yè)形勢嚴峻

　　我國殘疾人的總體就業(yè)水平在近年來有了較大的提高。例如，根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字，“八五”期間（1991-1995年），我國殘疾人就業(yè)率從60％提高到70％，“九五”期間（1996—2000年），我國殘疾人就業(yè)率從70％提高到了80％。[3]“十五”期間，我國殘疾人總體就業(yè)水平持續(xù)提高，2003年，我國殘疾人就業(yè)率達83．9％。[4]2005年底，我國城鎮(zhèn)殘疾人累計就業(yè)人數(shù)達463．6萬人，農村殘疾人累計就業(yè)達到1803萬人。[5]從這些統(tǒng)計數(shù)字來看，我國殘疾人總體就業(yè)水平和就業(yè)人數(shù)呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。但是，我國殘疾人的總體就業(yè)水平仍然偏低，殘疾人的就業(yè)率還遠低于其他人口。以2003年度為例，殘疾人的就業(yè)率為83．9％，也就是說，失業(yè)率為16．1％，而同年末我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4．3％。[6]我國殘疾人就業(yè)水平的提高是與原來較低就業(yè)水平相對而言的，與我國城鎮(zhèn)人口的總體就業(yè)水平相比，殘疾人的就業(yè)水平仍然偏低。這種比較還只是一種概括的比較，并沒有考慮殘疾人就業(yè)的質量水平。盡管我國有許多適齡的殘疾人參加工作，但是，從他們所從事的工作來看，多數(shù)是一些勞動簡單、報酬低下的工作，其勞動權益也經(jīng)常得不到保障。

　　改革開放以后，隨著農業(yè)生產(chǎn)技術水平的提高，我國農村的大量勞動力得到解放，農民工進城務工現(xiàn)象非常普遍。與此同時，在市場經(jīng)濟的浪潮中，許多企業(yè)特別是國有企業(yè)大量破產(chǎn)倒閉，許多工人下崗失業(yè)。在快速發(fā)展的經(jīng)濟的帶動下，我國每年能夠新增大量的就業(yè)崗位，但是，等待這些就業(yè)崗位的勞動力數(shù)量更為龐大。因此，從總體上看，我國的就業(yè)形勢非常嚴峻。嚴峻的就業(yè)形勢在一定程度上抵消了國家對殘疾人就業(yè)所采取的扶持政策的效果。殘疾人由于自身殘疾以及受教育程度普遍較低等原因，他們在就業(yè)競爭中的劣勢更為明顯。在激烈的市場競爭中，許多集中安排殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)由于技術設備落后、資金短缺、管理水平低下等原因而出現(xiàn)經(jīng)營困難甚至倒閉，許多殘疾人因此失業(yè)。根據(jù)“中國殘疾人就業(yè)問題研究”課題組的調查，我國許多地方的福利企業(yè)出現(xiàn)了萎縮的趨勢，福利企業(yè)安置殘疾人的數(shù)量也在降低。例如，上海市福利企業(yè)數(shù)目從1996年的4200多家減少到了2002年4月的3198家，殘疾人就業(yè)人數(shù)從92000多人減少到62000多人。濟南市和江蘇省的福利企業(yè)及殘疾人就業(yè)數(shù)目也出現(xiàn)了類似的變化。[7]

　?。ǘ埣踩私逃团嘤枲顩r不盡理想，就業(yè)能力尚待提高

　　由于殘疾，殘疾人的就業(yè)能力與健全人相比受到了身體條件的限制。從我國殘疾人就業(yè)的實際情況來看，傳統(tǒng)的殘疾人就業(yè)結構比較單一，殘疾人所從事的工作技術含量普遍不高，收入較低。例如，殘疾人在福利企業(yè)從事一些較為簡單的勞動，盲人學習按摩技術從事按摩保健，等等。盡管殘疾人受到了身體條件的局限，但不是說，殘疾人只能從事一些技術含量不高、報酬較低的工作。如果殘疾人受過良好的教育和就業(yè)培訓，依然可以根據(jù)自身的身體條件在技術含量較高的崗位上做出成績。我國殘疾人就業(yè)能力普遍較低的局面受到了殘疾人教育和培訓現(xiàn)狀的明顯制約。

　　改革開放以后，我國對殘疾人教育事業(yè)的投入不斷增加，殘疾人受教育狀況有了一定的提高。例如，根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會的報告，我國政府已將殘疾兒童少年教育納入了普及義務教育的總體規(guī)劃并同步實施。“視力、聽力、智力殘疾兒童少年入學率由1987年的不足6％提高到2000年的77．2％。特教學校由1987年的504所增加到2000年的1648所；在普通學校附設特教班4567個。”[8]但是，我國殘疾人的受教育狀況依然令人擔憂。據(jù)報道，我國殘疾人文盲率高達60％，盲童義務教育入學率僅有59％。[9]截止到2005年底，全國未入學適齡殘疾兒童少年總數(shù)仍有243490人。[10]上述數(shù)據(jù)表明，我國殘疾人受教育水平普遍較低，故而嚴重制約了殘疾人總體素質和就業(yè)能力的提高。我國在發(fā)展殘疾人職業(yè)教育事業(yè)方面也采取了一些有力的措施，殘疾人職業(yè)教育獲得了較快的發(fā)展。例如，2005年，“全國?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市、州）、縣（區(qū)）三級殘疾人職業(yè)教育培訓機構已發(fā)展到1044個，接受殘疾人職業(yè)培訓的普通機構有2206個，近59萬殘疾人接受了職業(yè)教育與培訓；達到中等學歷的職業(yè)教育機構有158個，在校生11960人。”[11]但是，與數(shù)量龐大的適齡殘疾人相比，這些職業(yè)教育機構所提供的教育培訓機會顯得非常有限。在我國總體就業(yè)形勢非常嚴峻的情況下，教育程度低下和職業(yè)培訓機會稀少的現(xiàn)狀使得殘疾人就業(yè)更加困難，更無法從根本上改善殘疾人的就業(yè)結構。

　?。ㄈ埣踩司蜆I(yè)扶助制度不健全，扶助措施不到位

　　為了促進殘疾人就業(yè)并改善殘疾人的就業(yè)結構，我國各級政府和社會采取了很多扶助措施，例如，建立殘疾人就業(yè)服務機構，對殘疾人就業(yè)進行輔導和幫助；發(fā)展殘疾人教育和職業(yè)培訓，提高殘疾人的就業(yè)能力；推行按比例就業(yè)政策；給予福利企業(yè)以及個體殘疾人就業(yè)以稅收減免、信貸優(yōu)惠等扶持措施，等等。殘疾人就業(yè)扶助制度的建立大大促進了殘疾人的就業(yè)。但是，我國現(xiàn)有的殘疾人就業(yè)扶助制度并不完善，許多扶助措施不到位，這限制了相關扶助制度和措施的作用的發(fā)揮。

　　按比例就業(yè)政策有利于殘疾人就近就業(yè)，便于殘疾人參與社會，是促進殘疾人就業(yè)的一種行之有效的政策措施。我國所推行的按比例就業(yè)政策取得了一定的效果。例如，我國2005年城鎮(zhèn)新安排就業(yè)的39萬殘疾人中就有11萬人是由社會各單位按比例安排就業(yè)的。[12]但是，按比例就業(yè)政策并沒有完全發(fā)揮其作用。由于推行力度不夠大，許多地方根據(jù)按比例就業(yè)政策安置就業(yè)的殘疾人數(shù)量并沒有原先想象的那么多。例如，根據(jù)調查，上海市參與實施殘疾人按比例就業(yè)的單位有10042個，其中不足比例且收取殘疾人就業(yè)保障金的單位就有2198個，占實施單位的21．9％，全市還可安排殘疾人就業(yè)2萬余人。[13]而一些地方為了便于招商引資往往以各種理由免除企業(yè)參與實施按比例就業(yè)政策的義務，從而限制了按比例就業(yè)政策適用的范圍。給予福利企業(yè)以稅收減免等優(yōu)惠政策是我國促進殘疾人集中就業(yè)的重要措施。但是，許多企業(yè)吸收殘疾人就業(yè)僅僅是為了獲得稅收減免等優(yōu)惠政策，在企業(yè)工作的殘疾人所獲得的勞動收入非常低。這說明，我國對福利企業(yè)所采取的稅收減免等優(yōu)惠政策還有進一步完善的必要，以使其能在促進殘疾人就業(yè)和改善殘疾人生活狀況方面發(fā)揮更大的作用。此外，我國政府還針對殘疾人就業(yè)制定了稅費減免、小額信貸等扶助措施。但在許多地方，特別是農村地區(qū)，這些政策的實施效果并不理想。例如，根據(jù)有關人士對北京順義、河北永清和文安、湖北麻城以及河南光山等地農村殘疾人的調查，許多針對殘疾人的扶持措施的執(zhí)行情況并不令人滿意，有的殘疾人不知道有殘疾人證，更不知道它的作用，針對殘疾人的小額信貸也很少有殘疾人實際利用過。[14]

　　四、加強對殘疾人勞動就業(yè)權法律保護的對策思考

　　勞動就業(yè)權是殘疾人享有的重要權利，這一權利的實施情況如何直接關系到殘疾人能否真正平等地參與社會，關系到能否使眾多殘疾人從根本上擺脫貧困，還關系到我國和諧社會的建設。加強殘疾人勞動就業(yè)權的保護就是要加大對殘疾人就業(yè)的扶助力度，并根據(jù)我國的實際情況制定和實施相應的制度和措施。加強殘疾人勞動就業(yè)權的保護是一個系統(tǒng)工程，必須從政治、經(jīng)濟、文化、法律、思想輿論等各方面同時人手。筆者主要從法律的角度探討如何加強對殘疾人勞動就業(yè)權的保護。

　　（一）完善扶助殘疾人就業(yè)的立法規(guī)定

　　在勞動就業(yè)方面，殘疾人是弱勢群體，要使殘疾人能夠平等地享有勞動就業(yè)權，必須對殘疾人進行特別扶助?！稓埣踩吮Ｕ戏ā芬?guī)定了對殘疾人就業(yè)進行扶助的總體原則和基本制度?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返某雠_使我國殘疾人勞動就業(yè)權的保護步入了法制化的軌道，《殘疾人保障法》在保護殘疾人的勞動就業(yè)權方面發(fā)揮了巨大的作用。然而，僅僅依靠《殘疾人保障法》對殘疾人的勞動就業(yè)權進行保護是不夠的，《殘疾人保障法》的規(guī)定較為原則，《殘疾人保障法》關于保護殘疾人勞動就業(yè)權的法律規(guī)定還需要相關法律、法規(guī)、規(guī)章予以細化和補充。此外，作為一部法律，《殘疾人保障法》無法涵蓋殘疾人勞動就業(yè)權保護的所有內容，這些內容需要由相關法律、法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定。

　　為了落實《殘疾人保障法》關于保護殘疾人勞動就業(yè)權的法律規(guī)定，各地出臺了許多具體的扶助措施。為了增強殘疾人的就業(yè)服務，促進殘疾人就業(yè)，許多地方規(guī)定應當免費為殘疾人提供就業(yè)服務。例如，《湖北省殘疾人優(yōu)惠待遇規(guī)定》（2005年）、《武漢市扶助殘疾人若干規(guī)定》（2005年）等地方規(guī)章都規(guī)定，各級人事、勞動保障部門及殘疾人聯(lián)合會應向殘疾人提供公益性的就業(yè)服務，免費進行職業(yè)介紹、職業(yè)指導、就業(yè)訓練等服務。為了落實按比例就業(yè)政策，許多地方出臺了地方性法規(guī)或者規(guī)章，如《武漢市按比例安排殘疾人就業(yè)實施細則》（1998年）、《廣東省分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》（2000年）、《四川省按比例安置殘疾人就業(yè)辦法》（1997年）、《北京市按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》（1994年）等。根據(jù)《殘疾人保障法》第33條的規(guī)定，國家對殘疾人福利性企業(yè)事業(yè)組織和城鄉(xiāng)殘疾人個體勞動者，實行稅收減免政策。但是，具體如何實施稅收減免政策，則由主管部門和地方政府具體掌握。例如，根據(jù)《武漢市扶助殘疾人若干規(guī)定》的有關規(guī)定，殘疾人個人提供的勞務，經(jīng)稅務部門核準，免征營業(yè)稅；從事商業(yè)經(jīng)營月銷售額達不到5000元的，經(jīng)稅務部門核準，免征增值稅；從事其他行業(yè)免征增值稅的，按國家有關規(guī)定執(zhí)行。此外，許多地方法規(guī)或者規(guī)章還對殘疾人就業(yè)的有關程序和費用減免問題作出了明確規(guī)定。例如，武漢市規(guī)定，殘疾人申請從事個體經(jīng)營的，工商行政管理等部門應當為其優(yōu)先辦理注冊登記等手續(xù)，并在收取注冊登記費等費用時給予適當照顧。

　　我國各地出臺的法規(guī)、規(guī)章對于保護殘疾人的勞動就業(yè)權以及促進殘疾人就業(yè)發(fā)揮了很大的作用。但是，通過地方性法規(guī)和規(guī)章對殘疾人勞動就業(yè)權進行保護也存在一些問題。例如，各地對殘疾人勞動就業(yè)權保護的態(tài)度不盡相同，保護措施和力度也存在區(qū)別。又如，地方性法規(guī)和規(guī)章乃至某些政策的效力層次較低，在執(zhí)行過程中可能存在權威性不足的問題。另外，許多問題屬于中央權限，地方無權進行規(guī)定。因此，對有關保護殘疾人勞動就業(yè)權的法規(guī)、規(guī)章進行整理是必要的。筆者認為，為了更好地保護殘疾人的勞動就業(yè)權，有必要對《殘疾人保障法》的相關規(guī)定進行修改，吸收各地保護殘疾人勞動就業(yè)權的成功經(jīng)驗，使相關法律規(guī)定更具剛性和可操作性。目前，《殘疾人保障法》的修改已經(jīng)提上了有關機關的議事日程，希望能早日出臺。此外，為了更好地促進對殘疾人勞動就業(yè)權的保護，我國有必要由國務院出臺《殘疾人就業(yè)條例》，對保護殘疾人勞動就業(yè)權的一些具有共性的問題如按比例就業(yè)、稅收減免等作出具體規(guī)定。當然，各地還可以依據(jù)我國法律、行政法規(guī)的規(guī)定并結合各地實際情況作出具體規(guī)定。

　?。ǘ┘哟笮姓龀至Χ?，促進殘疾人就業(yè)

　　由于殘疾人自身存在局限，僅僅依靠殘疾人自身的力量往往無法很好地實現(xiàn)殘疾人的勞動就業(yè)權。因此，必須對殘疾人采取特別扶助措施，促進殘疾人就業(yè)。對殘疾人就業(yè)的扶助既要依靠明確的法律規(guī)定，也要依靠切實有效的組織落實。政府在扶助殘疾人就業(yè)方面須發(fā)揮主導作用，加強對殘疾人就業(yè)的指導、協(xié)調工作，采取有效措施促進殘疾人就業(yè)。目前，我國各級政府普遍建立了殘疾人工作委員會，應當加強該機構的綜合協(xié)調工作，各成員單位應該各負其責，加強溝通，共同促進殘疾人就業(yè)工作的順利發(fā)展。

　　針對我國殘疾人勞動就業(yè)權實現(xiàn)中存在的突出問題，我國各級政府應當有重點、有計劃地推進殘疾人就業(yè)工作。筆者認為，為了更有效地保障殘疾人的勞動就業(yè)權并促進殘疾人就業(yè)，我國政府應當著重做好以下幾項工作：第一，采取措施保障殘疾人受教育權的實現(xiàn)，提高殘疾人的總體素質和就業(yè)能力。由于各種原因，我國殘疾人的受教育水平普遍較低，殘疾兒童少年的失學率較高，這是制約殘疾人就業(yè)的重要因素。在就業(yè)競爭日益激烈的情況下，只有大力促進殘疾人提高自身素質，才能有效促進殘疾人就業(yè)并改善殘疾人的就業(yè)結構。因此，必須把殘疾人教育放到優(yōu)先發(fā)展的地位，繼續(xù)將殘疾兒童少年納入義務教育體系，繼續(xù)將殘疾人教育納入國民教育體系，不斷促進殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展。我國殘疾人的文盲率以及殘疾兒童少年的失學率都還比較高，必須通過大力發(fā)展殘疾人教育改變這一局面。第二，加強對殘疾人的就業(yè)指導和服務工作，大力發(fā)展殘疾人職業(yè)培訓。政府應當采取有效措施加強殘疾人就業(yè)服務機構建設，加強相關機構的服務能力，從而能夠滿足不斷增長的殘疾人就業(yè)服務需求。政府還應當采取措施大力發(fā)展殘疾人職業(yè)培訓，針對殘疾人的特點開展培訓，提高殘疾人的勞動能力，提升殘疾人在勞動力市場上的競爭力。例如，可以針對盲人開展按摩培訓，使大量的盲人成為合格的按摩技術人員。第三，穩(wěn)步推行按比例就業(yè)政策，擴大殘疾人就業(yè)。按比例就業(yè)政策在各地實施以來取得了顯著的成效，但也存在一些問題。政府應該采取措施進一步推進按比例就業(yè)政策的實施，加大對違反按比例就業(yè)政策相關單位的處罰力度。對于征收的殘疾人就業(yè)保障金，有關部門和機構應當嚴格按照規(guī)定使用，使其在促進殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮有效作用。第四，積極落實殘疾人就業(yè)優(yōu)惠政策，促進殘疾人就業(yè)。對于各項扶助殘疾人就業(yè)的優(yōu)惠政策如稅收減免政策、費用減免政策等，政府有關部門應當積極組織落實，使自主就業(yè)的殘疾人以及福利企業(yè)等能夠及時享受到各種優(yōu)惠。

　?。ㄈ┘訌妼埣踩藙趧泳蜆I(yè)權的司法保護

　　目前，我國殘疾人勞動就業(yè)權受到侵犯的情況還屢屢發(fā)生，例如，殘疾人勞動環(huán)境惡劣，不具備安全條件和衛(wèi)生條件；在聘用、升職、勞動報酬等方面，殘疾人常常遭到用人單位的歧視；用人單位隨意解聘、開除殘疾人，等等。為了有效保護殘疾人的勞動就業(yè)權，有關部門必須依法懲治侵害殘疾人勞動就業(yè)權的各種行為。加強對殘疾人勞動就業(yè)權的司法保護，從而構建殘疾人勞動就業(yè)權的良好司法環(huán)境。公安機關和檢察機關應當積極查辦、起訴侵犯殘疾人勞動就業(yè)權的有關犯罪行為。勞動監(jiān)察等部門在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)侵害殘疾人勞動就業(yè)權的嚴重違法行為應當及時向司法機關報告并移送案件。在勞動就業(yè)權遭受侵害時，殘疾人有權運用法律武器維護自身的合法權益。由于殘疾人的文化水平普遍較低，經(jīng)濟條件較差，其在運用法律武器維護自身合法權益的過程中會遇到各種各樣的困難。各級殘疾人聯(lián)合會、有關法律援助機構應當給予殘疾人必要的幫助。在殘疾人需要通過訴訟維護其勞動就業(yè)權時，有關機構應當提供法律援助。為了減輕殘疾人的負擔，法院在受理涉及殘疾人勞動就業(yè)權的案件時，應當依照有關規(guī)定減收或者免收殘疾人的訴訟費。對于損害殘疾人勞動就業(yè)權的案件，法院應當及時審理和作出判決，減輕殘疾人的“訟累”，從而更好地維護殘疾人的合法權益。




【作者簡介】
許康定，武漢大學法學院《法學評論》副編審。


【注釋】
[1]沈宗靈主編：《法理學》，高等教育出版社1994年版，第190頁。
[2]《2005年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，//www.cdpf.org.cn/shiye/sj—05.htm，瀏覽日期：2006年8月14日。
[3]《中國殘疾人事業(yè)主要業(yè)務指標完成情況（1988年-2000年）》，//www.cdpf. org.cn/shiye/ywzb.htm，瀏覽日期：2006年9月5日。
[4]《2003年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，//www.cdpf.org.cn/shiye/sj-03. htm，瀏覽日期：2006年9月5日。
[5]同注[2]。
[6]《中華人民共和國2003年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，//Www.stats.gov.cn/ tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20040226_402131958.htm，瀏覽日期：2006年8月14日。
[7]“中國殘疾人就業(yè)問題研究”課題組：《殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀與對策》，載《經(jīng)濟研究參考》2003年第51期。
[8]中國殘疾人聯(lián)合會：《中國殘疾人聯(lián)合會與中國殘疾人事業(yè)》，//www.cdpf.or g.cn/lishi/shy-004.htm，瀏覽日期：2006年9月1日。
[9]王淑娟：《<殘疾人保障法>修改工作正式啟動》，中國廣播網(wǎng)//www.cnradio. com/guonei/200411090239.html，瀏覽日期：2006年9月1日。
[10]同注[2]。
[11]同注[2]。
[12]同注[2]。
[13]同注[7]。
[14]劉啟棟：《關注殘疾人平等參與社會的權利》，載《社會福利》2002年第6期。