解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在問題的建議

發(fā)布日期：2014-03-05 作者：110網(wǎng)律師

一、逐步建立和完善相關(guān)法律制度

1、進(jìn)一步確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的觀念?！段餀?quán)法》對現(xiàn)行法律制度和政策措施的肯定和繼承，完善了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和土地征收補(bǔ)償制度，構(gòu)建以土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容的土地物權(quán)體系。同時，進(jìn)一步厘清土地承包經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系，從體制上理順集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的土地財產(chǎn)關(guān)系，為解決保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)土地權(quán)益提供有力支持。

2、盡快制定出臺農(nóng)村土地承包法的實施辦法。增強(qiáng)這部法律的可操作性以及適應(yīng)發(fā)展農(nóng)村基層民主和市場經(jīng)濟(jì)的要求，對土地法、村民委員會組織法等有關(guān)法律進(jìn)行修訂時重點解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)仍然是人民公社時期舊構(gòu)架，產(chǎn)權(quán)不夠明晰，農(nóng)民很難通過參與到集體土地的管理和使用。完善農(nóng)村土地所有權(quán)的實施程序，實現(xiàn)所有權(quán)主體的自主化，為承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供良好的空間。

雖然土地承包經(jīng)營法中，對于土地的權(quán)利登記作了規(guī)定，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足于實踐中的情況和需求。盡快出臺《土地登記法》，將土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一到土地登記中，進(jìn)一步明確土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利和義務(wù)范圍，便于土地流轉(zhuǎn)的管理和規(guī)范化。

二、完善多元化土地糾紛解決機(jī)制

1、要拓寬糾紛解決渠道。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 51條的規(guī)定，土地糾紛解決方式有三種：調(diào)解、仲裁和訴訟。解決土地糾紛矛盾，應(yīng)當(dāng)是訴訟、調(diào)解、仲裁等多管齊下，為那些不愿意通過訴訟解決糾紛的當(dāng)事人提供多種救濟(jì)渠道，使更多的土地糾紛在訴訟外迅速、便利、妥善地得到解決，舒緩法院的壓力，使有限的司法資源得到合理的利用。形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治牽頭協(xié)調(diào)，職能部門共同參與，社會力量整體聯(lián)動的多元一體的大調(diào)解格局和工作體系，實現(xiàn)訴訟調(diào)解與非訟調(diào)解的合理銜接。

2、建立農(nóng)村土地矛盾排查機(jī)制。政府相關(guān)部門要深入農(nóng)村開展土地糾紛和不穩(wěn)定因素的排查調(diào)處工作，做到土地問題“早發(fā)現(xiàn)、早處置”。對排查中發(fā)現(xiàn)的土地糾紛苗頭，及時報告相關(guān)部門協(xié)調(diào)處理，職能部門要提前介入，做好糾紛當(dāng)事人疏導(dǎo)穩(wěn)控工作，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

3、健全農(nóng)村土地糾紛處理機(jī)制。各級黨委、政府要充分認(rèn)識解決農(nóng)村土地糾紛的重要性和緊迫性，要建立健全處理土地糾紛的調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)，組織專人、集中力量，地主動深入農(nóng)民中及時處理發(fā)生的土地糾紛，防止矛盾激化引起不良事端，使調(diào)解工作成為預(yù)防和解決土地糾紛的第一道防線。

4、完善司法救濟(jì)制度，提高司法效率。賦子爭議標(biāo)的較小、權(quán)益侵害不是特別大的當(dāng)事人選擇適用簡易程序，以節(jié)省救濟(jì)成本。土地承包經(jīng)營權(quán)制度糾紛的爭議標(biāo)的一般都較小，應(yīng)盡可能適用簡易程序。對于包括土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛在內(nèi)的很多糾紛，爭議標(biāo)的較小或者權(quán)利人地處偏遠(yuǎn)，適用小額訴訟程序，便于及時而快速地處理案件，并可最大程度地減少權(quán)利人司法成本的支出。同時，擴(kuò)大立案范圍，加大執(zhí)行力度。在加強(qiáng)司法獨立、使司法脫離行政的影響以后，應(yīng)明確將土地承包經(jīng)營糾紛和征地糾紛列入司法審查的范圍，給土地權(quán)利人以最有力的保護(hù)。同時應(yīng)加大對判決執(zhí)行的人力、物力投入;對拒不執(zhí)行判決的，應(yīng)加大處罰力度，包括罰款、拘留甚至定罪量刑，從而加大執(zhí)行力度。

三、加強(qiáng)對行政部門、村集體及承包人角色定位

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，行政部門、村集體之所以不能充分發(fā)揮其效用、提供良好的服務(wù)，甚至出現(xiàn)侵害承包人的利益，基本的原因在于三者之間科學(xué)的分工安排。對于承包經(jīng)營權(quán)人，除遵守相關(guān)法律外，應(yīng)當(dāng)對土地的流轉(zhuǎn)享有充分的自由處分權(quán)利，并以自己的名義作為流轉(zhuǎn)合同的主體，參與流轉(zhuǎn)合同的制定和簽訂。對于村集體，應(yīng)當(dāng)對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理，發(fā)現(xiàn)違法情形，提當(dāng)及時提醒，并上報相關(guān)職能部門；向村集體成員提供信息交流、流轉(zhuǎn)指導(dǎo)等，做好服務(wù)工作；做好本集體的流轉(zhuǎn)狀況的備案和梳理，發(fā)現(xiàn)矛盾應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)。對于政府部門，應(yīng)對村集體、或下級政府在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行監(jiān)督，及時糾正土地流轉(zhuǎn)過程中的違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫，及時發(fā)布流轉(zhuǎn)供求信息，提供交易場所、合同范本，流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)。

行政部門、村集體應(yīng)當(dāng)盡量減少利用權(quán)力，對承包人經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的干涉。即使在為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而開發(fā)農(nóng)業(yè)項目或者有他行政部門、村集體主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)中，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律，從維護(hù)農(nóng)民權(quán)益以及土地經(jīng)濟(jì)利用的角度出發(fā)，慎重推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)項目，做好相應(yīng)的解釋工作和服務(wù)工作。

四、提高對無地農(nóng)民的社會保障水平

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民靠農(nóng)業(yè)為生，無土地則無生計。對農(nóng)村存在的無地農(nóng)民導(dǎo)致的人地矛盾問題，應(yīng)主要通過發(fā)展方法解決。以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)，各級政府部門要積極主動地幫助部分無地、少地農(nóng)民擴(kuò)大就業(yè)領(lǐng)域，優(yōu)先安排他們參加非農(nóng)崗位的技能培訓(xùn)、技術(shù)學(xué)習(xí)，通過把大量農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，減少農(nóng)民對土地的依賴程度。從轉(zhuǎn)變思想觀念入手，拓展農(nóng)民增收致富空間，鼓勵農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，走城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，在發(fā)展中解決人多地少的矛盾。改變目前農(nóng)村社會保障政策中不區(qū)分有地?zé)o地的情況，對無地農(nóng)民應(yīng)實行政策傾斜，適當(dāng)提高社會保障水平，緩解農(nóng)村土地矛盾。

五、積極探索新的土地流轉(zhuǎn)方式

土地資源有限性和不可再生性，決定了土地價值隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈增長趨勢?，F(xiàn)實中部分因流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地糾紛案件，就是因為簽訂合同時對土地價值增值情況預(yù)見不足，流轉(zhuǎn)費(fèi)用低廉，農(nóng)民感到很吃虧引起的矛盾。有的采取流轉(zhuǎn)費(fèi)用隨年限變化梯度增加的方法，但實行增加的梯度與土地價值自身的變化不相符合，亦會產(chǎn)生事實上的不公平，導(dǎo)致矛盾發(fā)生。目前城市周邊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，改變土地使用性質(zhì)的現(xiàn)象十分普遍，土地不能復(fù)耕，從長期來看對農(nóng)民合法權(quán)益是一種損害。針對土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，應(yīng)大膽探索新的土地流轉(zhuǎn)方式，可嘗試采用土地使用權(quán)入股，將土地實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民土地收益，穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

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