審理土地行政案件的若干問題研究

發(fā)布日期：2004-02-17 文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

　　土地行政案件，是指公民、法人或者其他組織對人民政府或其土地主管部門有關(guān)土地確權(quán)、行政處罰等處理決定不服而起訴，并被人民法院依法受理的案件。隨著我國土地使用制度改革的不斷深入、土地市場的進(jìn)一步發(fā)育成長，土地行政執(zhí)法案件和訴訟案件必將增多。人民法院及時、準(zhǔn)確、合法地審理土地行政訴訟案件，對于維護(hù)正常的土地行政管理秩序，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和國家土地資源，保障土地的合理開發(fā)和利用，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，具有重要意義。本文結(jié)合行政審判實(shí)踐，就審理土地行政案件中值得探討的幾個問題作些研究。

　　一、關(guān)于土地行政案件的適格訴訟主體問題

　　1.關(guān)于集體所有土地村民起訴的主體確定問題。

　　我們有時遇到這樣的情況，當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人不起訴，但是該組織的成員村民起訴，村民可以是一個，也可以是兩個以上的若干人。我們經(jīng)?？吹狡鹪V狀上很多簽名（指?。?，如何確定主體資格﹖在我國無論是國有土地還是集體土地，土地所有權(quán)人都是組織和集體，而不是個人，個人沒有土地所有權(quán)，但是我們每個人都有土地使用權(quán)，提起訴訟，無論是個人還是組織都可以作為原告。那么應(yīng)當(dāng)受理與否，就要看有無足夠的事實(shí)根據(jù)，具體行政行為與起訴人有無直接的利害關(guān)系。如果沒有直接的利害關(guān)系，就可以認(rèn)為尚不具備原告主體資格，不符合起訴的條件，不予受理或駁回起訴。

　　對于主張土地所有權(quán)的案件，如何確認(rèn)農(nóng)民起訴的原告主體資格，有幾種不同認(rèn)識：一種意見認(rèn)為，個別的或者少數(shù)村民不能主張所有權(quán)，理由是：土地所有權(quán)是全村或者擁有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的全體農(nóng)民所有，而非農(nóng)民個人所有，也不是部分人所有，所以農(nóng)民個人和部分人不能主張土地所有權(quán)。另一種意見認(rèn)為，只要是多數(shù)人?村民或者村民代表?起訴，就有訴訟主體資格。理由是：多數(shù)村民?集體經(jīng)濟(jì)組織成員?經(jīng)過討論，只要意思表示真實(shí)一致，就可以對集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事宜作出決定。而且新《土地管理法》在有些條款中多次提到三分之二多數(shù)，三分之二的村民會議成員、三分之二以上的村民代表。所以，少數(shù)或者個別村民不能起訴主張土地所有權(quán)，多數(shù)的可以。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這種起訴不受人數(shù)的限制，無論是一個人還是幾個人都可以起訴，理由是：集體土地屬于集體所有，而且在我們國家集體所有的土地包括有些集體所有的企業(yè)都有這樣一個特點(diǎn)，每個成員的份額無法確定，因?yàn)榧w所有不分份額，每塊土地只要是集體共有，其共有人都有權(quán)益在里邊?；谶@樣的一個理由認(rèn)為，只要是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或一分子，他就可以主張權(quán)利。在這些觀點(diǎn)中，很難作出選擇、判斷，可以說都有一定合理性。筆者認(rèn)為，只要是多數(shù)村民起訴，其意思表示真實(shí)，代表多數(shù)村民的意思，其即可具有主張集體土地所有權(quán)的原告主體資格。

　　2.土地行政確權(quán)案件的被告確定問題。

　　根據(jù)行政訴訟法第二十五條和土地管理法第十六條的規(guī)定，土地行政確權(quán)案件的被告為鄉(xiāng)級人民政府或縣級以上人民政府。司法實(shí)踐中爭議較大的有三種情形：土地管理部門按照同級政府的授權(quán)，以自己的名義對土地權(quán)屬糾紛進(jìn)行處理，以誰為被告﹖土地管理部門經(jīng)調(diào)查，依照政府授權(quán)，作出土地行政確權(quán)決定，加蓋人民政府印章，以誰為被告﹖地區(qū)行署（街道辦事處）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府土地辦公室和縣級以上政府土地管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)能否成為適格被告；對于前兩種情形，主要有三種觀點(diǎn)：有的人認(rèn)為，政府授權(quán)屬行政委托，應(yīng)按照行政訴訟法關(guān)于行政委托的規(guī)定，以政府為被告；有的人認(rèn)為，按照行政法職權(quán)法定和越權(quán)無效的原則，政府授權(quán)土地管理部門確定土地權(quán)屬屬無效行為，應(yīng)以土地管理部門為被告，并以超越職權(quán)為由，判決撤銷被訴土地行政確權(quán)決定。筆者認(rèn)為，上述意見都有失偏頗。土地管理部門是政府的職能部門，政府把自己的法定職權(quán)授權(quán)給土地管理部門，屬行政授權(quán)，而不屬行政委托。人民政府是土地行政確權(quán)的法定主體，如果把法定職權(quán)授權(quán)給職能部門，違反了行政法的職權(quán)法定原則，屬無效授權(quán)。但如果只是把具體事項(xiàng)通過授權(quán)交由職能部門辦理，由職能部分以政府名義作出土地行政確權(quán)決定，與法律、法規(guī)并不抵觸，應(yīng)視為有效授權(quán)。據(jù)此，第一種情形授權(quán)無效，應(yīng)以土地管理部門為被告，法院可以以其超越職權(quán)為由，判決撤銷被訴土地行政確權(quán)決定。第二種情形為有效授權(quán)，應(yīng)以人民政府為適格被告。對于第三種情形，筆者認(rèn)為，地區(qū)行署?街道辦事處?作為省?市、區(qū)?政府的派出機(jī)關(guān)，土地管理法律、法規(guī)對此沒有作出特別授權(quán)。鄉(xiāng)?鎮(zhèn)?政府的土地管理辦公室和縣級以上政府土地管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立法人資格，不能獨(dú)立對外行使職權(quán)。因此，只能以省?市、區(qū)?政府和鄉(xiāng)政府、縣政府以上土地管理部門為適格被告。

　　二、關(guān)于審理土地行政案件的法律依據(jù)問題

　　根據(jù)行政訴訟法第五十二條、第五十三條規(guī)定，人民法院審理土地行政案件，以土地法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照土地規(guī)章。鑒于目前土地立法滯后，有關(guān)土地的行政規(guī)章尚未出臺，因此，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)有的是依據(jù)規(guī)章以下的規(guī)范性文件（以下簡稱其他土地規(guī)范性文件）進(jìn)行行政管理。這就在審理土地行政案件中給人民法院提出了一個亟待解決的問題，即如何界定“法”的范圍并正確把握其效力，而難點(diǎn)又集中在能否參考其他土地規(guī)范性文件對土地行政決定的合法性進(jìn)行審查。對此，筆者持肯定意見。理由：第一，其他土地規(guī)范性文件是規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的一種，其作為土地行政依據(jù)的合法性有充分依據(jù)。首先，其他規(guī)范性文件的制定有法律依據(jù)及法律保障。憲法和地方各級人民代表大會、地方各級人民政府組織法分別規(guī)定地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，依法制定、發(fā)布規(guī)范性文件，同時對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行生效的其他規(guī)范性文件作了相關(guān)規(guī)定，使之獲得了國家強(qiáng)制力的保證。其次，憲法和地方各級人民代表大會、地方各級人民政府組織法的有關(guān)規(guī)定，確認(rèn)了權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、上級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)，其他規(guī)范性文件依法接受監(jiān)督和制約。這些法律規(guī)定，為其他規(guī)范性文件的法律效力提供了實(shí)質(zhì)性的保證。第二，行政訴訟法第三十二條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！币?guī)章以下的規(guī)范性文件雖不是人民法院的審理依據(jù)，但卻是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的依據(jù)。若將規(guī)章以下的規(guī)范性文件排斥于合法性審查中“法”的范疇之外，就使行政訴訟法的上述規(guī)定失去意義。第三，從行政審判實(shí)踐看，若單純強(qiáng)調(diào)土地行政案件依據(jù)土地法律、法規(guī)和參照規(guī)章，將使大量的土地行政案件陷入無土地法律、法規(guī)、規(guī)章可循或適用法律、法規(guī)參照規(guī)章錯誤的兩難境地。

　　人民法院審理土地行政案件，應(yīng)當(dāng)一方面肯定一般性規(guī)范性文件不是法院裁判的依據(jù)，另一方面又要承認(rèn)它是執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)的具體手段和對法律、法規(guī)、規(guī)章的有效補(bǔ)充。因此，應(yīng)將規(guī)范性文件作為法院審查的內(nèi)容之一，在審查時，運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)章對其主體、程序、內(nèi)容進(jìn)行審查。審查規(guī)范性文件制定、發(fā)布的主體是否合格，是否有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)，只有在授權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的規(guī)范性文件其主體才合格；其次制定、發(fā)布的程序須合法；其內(nèi)容須不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，符合憲法、法律、法規(guī)的基本原則，如果符合土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章的精神、原則，又符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，可行性大，社會效果又好的，應(yīng)承認(rèn)其效力。但應(yīng)當(dāng)注意的是，對依照法律、法規(guī)制定的規(guī)章可以參照，除此之外的一般性規(guī)范性文件不是人民法院裁判的依據(jù)。根據(jù)最高人民法院關(guān)于制定裁判文書如何適用法律問題的要求，在制作的裁判文書上不能引用一般性規(guī)范性文件。筆者認(rèn)為，如果法院的裁判文書中非用不可時，可在事實(shí)或說理部分加以敘述。

　　三、關(guān)于土地權(quán)屬爭議案件的審查依據(jù)

　　在土地“權(quán)屬”爭議行政案件的合法性審查中，往往接觸最多的是關(guān)于確認(rèn)土地權(quán)屬關(guān)系的法律依據(jù)，即要根據(jù)現(xiàn)行土地管理的法律、法規(guī)及有關(guān)政策規(guī)定為根據(jù)。為此，國家土地管理局印發(fā)了［1989］國土［籍］字第73號《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》的通知，提出了“關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見”，以及省、市、自治區(qū)以此為依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定了相關(guān)的意見，在審查權(quán)屬爭議行政案件時，應(yīng)參照執(zhí)行。

　　審查土地管理機(jī)關(guān)對土地權(quán)屬關(guān)系的確認(rèn)事實(shí)，必須以合法的權(quán)屬證件、歷史檔案資料和調(diào)查勘測記載等客觀事實(shí)為依據(jù)，如土地改革的土地證，1962年中共中央《農(nóng)村人民公社工作條例?修正草案?》，即“六十條”公布后的“四固定”?固定土地、耕畜、農(nóng)具、勞動力?，以及以后的一些權(quán)屬變化情況，綜合分析認(rèn)定。

　　土地證是人民政府在土地改革時頒發(fā)給農(nóng)民確定土地權(quán)屬的憑證，應(yīng)該肯定其法律效力，但是，土地證不是土地確權(quán)的唯一依據(jù)。解放后我國土地權(quán)屬有過幾次變動，經(jīng)過了合作社、土地隨人入社，由土地私有改造成為農(nóng)業(yè)合作集體所有制，以后又經(jīng)過“人民公社”將農(nóng)業(yè)合作化集體所有擴(kuò)大到人民公社集體所有，1962年為了糾正“左”的錯誤，對土地、耕畜、農(nóng)具、勞動力進(jìn)行了“四固定”，按屬地原則對土地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，歸就近的生產(chǎn)隊集體所有。因此，生產(chǎn)隊?現(xiàn)村民組?所有土地并不等于農(nóng)民土改時個人所有土地的相加，土地證經(jīng)過“四固定”變更權(quán)屬的土地所有權(quán)不一定具有證明作用。政策規(guī)定處理縣內(nèi)糾紛，一般應(yīng)以“四固定”確定的權(quán)屬為準(zhǔn)，所以，“四固定”確權(quán)的法律效力應(yīng)優(yōu)先于土地證，凡是“四固定”時確權(quán)的，一般應(yīng)予維持。但是，當(dāng)時的“四固定”，主要是耕畜和林地，對當(dāng)時未開發(fā)的荒地，一般未固定。因此，隨著這部分荒地的開發(fā)可能發(fā)生爭議，按原有關(guān)政策規(guī)定：“四固定”沒有確定權(quán)屬的，參照土改合作化時期的權(quán)屬。所謂參照就是參考依照的意思，不能把“參照土改證確權(quán)”理解為“以土改證確權(quán)為準(zhǔn)”。因此，在行政審判中，對“四固定”未確定的土地權(quán)屬爭議，簡單地依據(jù)土地證確權(quán)是不符合政策的。應(yīng)當(dāng)注意的是，“四固定”確權(quán)，一般沒有法定的書面形式，認(rèn)定“四固定”是否確權(quán)，應(yīng)通過考察田畝，造冊、交糧納稅和經(jīng)營管理等情況綜合分析確定。

　　人民法院審查土地管理機(jī)關(guān)確認(rèn)的土地權(quán)屬是否正確，一般應(yīng)以“四固定”確權(quán)的權(quán)屬為準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)明確，這里的一般應(yīng)以“四固定”確定的權(quán)屬為準(zhǔn)，是指一般情況而言，并不是所有都必須如此。因?yàn)樵?962年以后的歷次政治運(yùn)動中，如“社教”等，各地對土地的權(quán)屬作過不少變更。因此，對“四固定”確權(quán)以后發(fā)生的權(quán)屬合法轉(zhuǎn)移事實(shí)，也必須實(shí)事求是地分析，合法合理地處理。正如《土地管理法》第十條規(guī)定：“依法改變土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書?！笨梢姡瑖型恋氐氖褂脵?quán)，集體所有土地的所有權(quán)、使用權(quán)同樣可以發(fā)生轉(zhuǎn)移，只是必須合法而已。筆者認(rèn)為，所謂合法轉(zhuǎn)移，就是要基于一定的法律事實(shí)，通過一定的方式轉(zhuǎn)移權(quán)屬。如《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》第十條第二款的規(guī)定：根據(jù)“六十條”確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變更的，按變更后的現(xiàn)狀確定集體土地所有權(quán)：（1）由于村、隊、社、場合并或分割等管理體制的變化引起土地所有權(quán)變更的；（2）由于土地開發(fā)、國家征地、集體興辦企事業(yè)或者自然災(zāi)害等原因進(jìn)行土地調(diào)整的；（3）由于行政區(qū)劃變動和農(nóng)田基本建設(shè)等原因重新劃定土地所有權(quán)界線的。又如人民法院以前對土地權(quán)屬爭議的判決、集體組織之間，在平等自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成的合法轉(zhuǎn)讓協(xié)議等都是法律事實(shí)，凡是基于以上法律事實(shí)所發(fā)生的，有利于雙方生產(chǎn)、生活，有利于經(jīng)濟(jì)管理，有利于國家建設(shè)的土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移，應(yīng)予以法律上的確認(rèn)和保護(hù)。

　　四、關(guān)于土地出讓行為法律屬性問題

　?。ㄒ唬┰谕恋爻鲎岅P(guān)系中，國家作為土地所有者，其授權(quán)國土管理部門以出讓方的身份，平等、自愿、有償?shù)嘏c公民、法人及其他組織簽訂土地使用權(quán)出讓合同，合同生效后，出讓方和受讓方都必須全面、實(shí)際地履行合同，任何一方非法定免責(zé)事由違約造成損失的，另一方依法有權(quán)請求違約賠償，屬民事法律關(guān)系調(diào)整的范圍。土地出讓轉(zhuǎn)讓社會關(guān)系具有以下法律特征：

　　1.土地出讓合同是基于平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t下簽訂。從簽訂出讓合同的全過程看，國土管理部門以出讓方的身份與公民、法人及其他組織通過協(xié)議、拍賣或招標(biāo)方式，就某幅國有土地的出讓條件進(jìn)行商定，受讓方是否接受，全憑自愿、出讓方不能利用行政職權(quán)強(qiáng)迫命令受讓方簽訂出讓合同；出讓方只能以平等民事主體資格出現(xiàn)，而不能以管理者與相對人的不平等身份出現(xiàn)。出讓雙方在是否簽訂出讓合同上，不存在管理與服從的關(guān)系，這屬于民事法律關(guān)系范疇。

　　2.在不違反有關(guān)房地產(chǎn)方面的法律法規(guī)的前提下，出讓合同主體雙方的意志表示一致。國土管理部門不得利用行政職權(quán)強(qiáng)迫對方承認(rèn)某項(xiàng)約定，土地使用者也可拒絕簽訂這類強(qiáng)制性約定；土地管理部門如對法定條款之外的約定實(shí)施行政處罰，則屬于濫用職權(quán)，如涉訟，則應(yīng)依法予以撤銷。

　　3.出讓合同除國家意志優(yōu)越于民事權(quán)利義務(wù)主體意志外，出讓方與受讓方的權(quán)利內(nèi)容具有對等性，任何一方違約，都應(yīng)進(jìn)行賠償。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，在國有土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系中國家可以作為民事法律關(guān)系的特殊主體出現(xiàn)，可以同公民、法人之間形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系；國家應(yīng)當(dāng)在出讓合同的約定范圍依法享有權(quán)利，同時也應(yīng)履行義務(wù)。人民法院在審理有關(guān)土地出讓行政案件時，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分上述法律關(guān)系，正確適用法律。對土地管理部門在出讓合同所約定的范圍內(nèi)實(shí)施的具體行政行為，如確屬適用法律、法規(guī)錯誤或?yàn)E用職權(quán)的，應(yīng)依法判決撤銷或者部分撤銷；有關(guān)當(dāng)事人主張違約賠償?shù)?，適用民事法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)解。

　?。ǘ┰诔鲎屴D(zhuǎn)讓關(guān)系中，國家具有土地財產(chǎn)所有者和行政管理者的雙重身份。作為土地管理者，國家授權(quán)國土管理部門依法對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行控制和管理。如根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第十五條、第三十八條、第四十四條和第六十五條的規(guī)定，對違反出讓合同約定，未全額支付出讓金或予轉(zhuǎn)讓的行為，出讓方除可解除合同、請求違約賠償外，還可依行政管理職權(quán)給予土地使用方?jīng)]收違法所得并處罰款的行政處罰。這樣，在基于出讓合同的民事法律關(guān)系中，又參與了行政管理者與相對人之間的具體行政行為，形成了行政爭議性質(zhì)與案件受理上的復(fù)雜局面。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合當(dāng)事人的訴訟請求，根據(jù)糾紛的具體情況，嚴(yán)格按照法律規(guī)定予以受理和審理。當(dāng)前應(yīng)側(cè)重從以下方面加以認(rèn)識、區(qū)分和處理。

　　1.對違反出讓合同，出讓方依行政職權(quán)作出處罰，受讓方不服提起訴訟的，作行政案件受理；出讓方處罰錯誤，造成損失的，受讓方有權(quán)依法請求賠償。城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)按照出讓合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金，并取得土地使用權(quán)證書；未支付全部土地使用權(quán)出讓金和未取得土地使用權(quán)證書轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的，由縣級以上人民政府土地管理部門沒收違法所得，可以并處罰款。顯然，這是對違反出讓合同中關(guān)于交納土地使用權(quán)出讓金條款的行政處罰。這一處罰應(yīng)屬具體行政行為，當(dāng)事人對處罰不服提起訴訟的，應(yīng)作為土地行政案件受理。如果出讓方對法定條款之外的約定，受讓方有違法行為，出讓方憑借行政職權(quán)予以處罰，當(dāng)事人不服起訴的，亦應(yīng)作為行政案件受理，但因出讓方濫用職權(quán)，應(yīng)依法予以撤銷。如果出讓方濫用職權(quán)進(jìn)行處罰，造成對方損失的，應(yīng)一并作了附帶賠償?shù)牟门小?br>
　　2.對違反出讓合同約定，出讓方未予處罰，任何一方以請求違約賠償起訴的，應(yīng)作民事案件處理。如受讓方已交付土地使用權(quán)出讓金，領(lǐng)取土地使用權(quán)證，而出讓方未按約定交付土地，受讓方請求違約賠償向法院起訴的，應(yīng)作為民事案件受理。對出讓方不按約交付土地的行為，有的主張屬行政不作為行為，可以作為行政訴訟的受案范圍。筆者認(rèn)為，這一主張一是沒有行政訴訟的法律依據(jù)，現(xiàn)行行政訴訟受案范圍所列的可訴不作為行為中，沒有相應(yīng)規(guī)定。二是不交付土地，屬出讓合同約定的內(nèi)容之一，應(yīng)屬違約行為，屬民事法律范疇的問題。

　　3.土地管理部門在出讓合同約定之外的管理與處置行為，均屬行政行為，由行政法律關(guān)系調(diào)整。如非法定具有土地審批權(quán)的單位和個人非法批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)的；法定土地審批機(jī)關(guān)超越法律、法規(guī)規(guī)定的批準(zhǔn)數(shù)量權(quán)限批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)的；擅自下放審批權(quán)批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)的；批準(zhǔn)出讓年限違法的；非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，炒賣地皮等違法用地行為，土管部門均依法有權(quán)進(jìn)行行政處置，由此引起的訴訟，均屬行政法律關(guān)系調(diào)整的范圍，人民法院應(yīng)作行政案件受理。

　　需強(qiáng)調(diào)的是，非土地管理部門與土地使用者簽訂出讓合同，并據(jù)此作出行政處罰，當(dāng)事人不服，提起訴訟的，亦應(yīng)作行政案件受理。當(dāng)前，一些地方在進(jìn)行城市建設(shè)過程中，不少出讓合同是由一些臨時工程指揮部代為辦理，出讓金的收取名稱不同，方法各異，有的甚至壓價出讓，極不規(guī)范。有的還依職權(quán)對受讓方實(shí)施行政處罰。對這類處罰不服起訴的，法院應(yīng)予受理，并作出撤銷其具體行政行為的裁判；當(dāng)事人如附帶提起賠償經(jīng)濟(jì)損失的主張，人民法院應(yīng)一并審查處理。非法定土管部門簽訂的出讓合同，因其主體資格不合法，應(yīng)依法確認(rèn)無效，并據(jù)情確認(rèn)有關(guān)當(dāng)事人的過錯責(zé)任，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償。

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