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　　一、初查制度的提出和形成

　　檢察機關(guān)是于80年代中期開始進行自偵案件的初查活動的。產(chǎn)生這一活動背景，主要是基于對刑事立案的誤解和對客觀環(huán)境變化的不適應(yīng)。

　　首先，檢察機關(guān)開始進行自偵案件的客觀條件導致了檢察機關(guān)對立案標準的誤解。

　　70年代末，我國頒布的刑事訴訟法，要求對控告、舉報和自首材料進行審查后，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的應(yīng)當立案。法律規(guī)定的立案標準是“主觀標準”立案時檢察機關(guān)通過對立案材料的審查，“主觀”上認為有犯罪事實存在即應(yīng)當立案。至于客觀上是否發(fā)生了犯罪，是誰犯罪，應(yīng)當通過偵查解決[注1].我國檢察機關(guān)在80年代初開始直接受理偵查經(jīng)濟罪案時，立案材料通常是由發(fā)案單位通過調(diào)查取得并提供的，且已能證明有犯罪事實存在，需要追究刑事責任。檢察機關(guān)通過審查材料即行立案并直接進入預審。接受舉報時已具備相當?shù)姆缸镒C據(jù)，是這一時期經(jīng)濟罪案立案工作的一個突出特點。由于立案前已有足夠的證據(jù)證明有犯罪事實存在，逐漸使檢察機關(guān)對立法原義產(chǎn)生了誤解認為只有客觀上實際存在犯罪事實才能立案。但是，80年代中期以后，檢察機關(guān)受理經(jīng)濟罪案的線索來源發(fā)生了重大變化：一是，在辦案中發(fā)現(xiàn)犯罪事實或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案線索來源的首位，由于在辦案中即可查明線索，確認犯罪，更加強化的對立案必需客觀存在犯罪事實的觀念；二是，線索不清的舉報、匿名舉報也開始增多，根據(jù)這類線索進行立案，顯然是缺少了以往發(fā)案單位在移交線索前的查證過程。檢察機關(guān)為了解決立案后的“撤案”問題，提出了“提高立案質(zhì)量，把好立案關(guān)”的口號，一定要確認有犯罪事實存在才能立案。對舉報、檢舉和自首的材料所反映的問題進行立案前的調(diào)查初查，待查明有犯罪事實后才能研究立案。

　　其次，檢察機關(guān)管轄的自偵案件的特點導致了檢察機關(guān)對刑事立案對象的誤解。

　　刑事立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內(nèi)容的訴訟活動。，立案的對象應(yīng)當是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機關(guān)管轄的自偵案件通常為職務(wù)犯罪或與職務(wù)有關(guān)的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務(wù)有關(guān)，是檢察機關(guān)管轄的自偵案件一大特點。這一特點導致檢察機關(guān)對刑事立案對象的的誤解，即認為檢察機關(guān)立案的對象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在檢察機關(guān)的《立案決定書》及有關(guān)偵查材料中常見的“對×××進行立案偵查”，便是這一誤解的體現(xiàn)。因存在這一誤解，往往即使舉報材料已證實客觀上發(fā)生了犯罪事實[注2]，也不能通過立案偵破案件，卻仍需要通過案前調(diào)查，確認犯罪嫌疑人后才能立案。這是初查活動產(chǎn)生的另一個原因。

　　初查制度的提出，最早見于1986年最高人民檢察院《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序（試行）》。該文件第六條三項規(guī)定“經(jīng)審查認為控告、檢舉的犯罪事實不清，需要補充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補充材料，人民檢察院也可以派人直接調(diào)查，或者配合有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)查”。這是檢察機關(guān)首次對有關(guān)初查問題作出規(guī)定，也是近十幾年來對自偵案件進行初查的制度依據(jù)。但從這一規(guī)定的內(nèi)容不難看出，傳統(tǒng)的辦案模式及立案觀念對立案制度的影響。

　　1996年刑事訴訟法修改后，高檢院起草了《人民檢察院實施〈中華人民共和國刑事訴訟法〉規(guī)則（試行）》。該規(guī)則前幾稿中尚規(guī)定在必要的時候可以進行初查，但最后定稿時即明確將初查規(guī)定為立案的一個環(huán)節(jié)，且具體規(guī)定了初查的程序。這標志的初查制度的正式確立。

　　初查制度被正式確立，還有一個重要的背景是：由于各種原因，檢察機關(guān)在80年代中后期展開了立案競賽。這一競賽所產(chǎn)生的一個明顯惡果是導致了自偵案件偵查工作質(zhì)量的下降，如：不應(yīng)當立案的立了案；本可以偵破的案件偵破不了；本可以辦出大案的僅夠立案標準即結(jié)案。這些問題出現(xiàn)表現(xiàn)在辦案結(jié)果上就是立案數(shù)與起訴數(shù)之間具有較大的差額。這一現(xiàn)象在90年代逐漸引起了全國人民代表的注意，進而產(chǎn)生了強烈反映。檢察機關(guān)的一些同志將人民代表的這些反映歸結(jié)為立案質(zhì)量不高所至，因而反復強調(diào)立案前要搞好初查，并最終將初查規(guī)定為立案制度之一。