【出處】上海人民出版社2011年9月版
【關(guān)鍵詞】上奏與召對
【寫作年份】2011年


【正文】

　　一、決策、程序與法治

　　作為國家領導人行使權(quán)力的具體方式，決策制度是政治制度的重要組成部分，是政權(quán)建設的一項主要內(nèi)容，體現(xiàn)著政治權(quán)力的分配和運行情況，也是職官制度的具體化、現(xiàn)實化、動態(tài)化。[1]如果說最高決策者是國家的大腦、職官制度是軀干的話，那么決策制度就是脈絡，起著連接大腦和軀干、使國家機器正常運轉(zhuǎn)的重要作用。因此，世界各國都將決策程序的科學化、民主化與制度化，列為政府改革和法治建設的重要內(nèi)容。

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，各國盛行制定行政程序法，以保障民權(quán)，促進行政之效能。這極大地推進了決策程序的法治化進程。[2]1990年，中國《行政訴訟法》把“符合法定程序”規(guī)定為合法性行政行為三大要件之一，從此確立了行政程序法制在中國行政法治中的必要地位。[3]近年來，我國行政決策體制改革及法治化進程取得較大進展。[4]2006年，重慶市出臺了我國首個地方性決策程序規(guī)定。[5]2008年，湖南省在行政程序法的框架下，對行政決策程序做了詳細規(guī)定。[6]同年，國務院發(fā)布《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（2008年），要求市縣政府完善重大行政決策聽取意見制度、聽證制度、合法性審查制度、集體決定制度、實施情況后評價制度、責任追究制度等。2010年，國務院發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設的意見》，明確提出要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。[7]對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。2011年，國務院將《重大行政決策程序條例》列入年度立法工作計劃。[8]

　　可以說，在當今中國，決策程序法治化的觀念已經(jīng)深入人心，對于決策程序立法的核心內(nèi)容——哪些事項屬于重大決策、重大決策必須經(jīng)過哪些程序——在理論上也已達成一定的共識，[9]中國決策程序法制化處在即將取得重大歷史性突破的關(guān)鍵時刻。

　　二、決策史研究的意義與現(xiàn)狀

　　在漫長的歷史長河中，我們的祖先運籌帷幄，曾經(jīng)做出無數(shù)英明神武的偉大決策，如秦皇之一統(tǒng)六國、漢武之遠擊匈奴、康熙之收復臺灣，即使置諸世界史冊，亦毫不遜色。但同時，像宋人“議論未定，兵已渡河”的反面事例，亦非個案；明清“片板不許下海”的閉關(guān)鎖國決策，更遺禍至今。今天的中國是歷史中國的延續(xù)。不但歷史上一些決策制度的遺跡仍然存在于現(xiàn)實生活中，[10]傳統(tǒng)決策的規(guī)則和程序更在多個方面和層次上影響著今天的制度建設和實際決策。對于當前的決策程序立法來說，自然不應忽略歷史的寶貴經(jīng)驗與教訓。

　　在中國史學界，參照西方的決策學理論，總結(jié)中國古代的決策經(jīng)驗，一直是頗受關(guān)注的重要課題。在專題研究方面，謝元魯《唐代中央政權(quán)決策研究》一書，從唐代中央決策集團、決策層次與方式的變遷、決策的依據(jù)和信息傳達渠道、決策與行政效率的變化、決策的局限性與特點五個方面，考察了唐代的中樞決策情況。[11]白新良《清代中樞決策研究》從政權(quán)建設、中樞決策機構(gòu)和決策程序的演變、決策的監(jiān)察和落實、決策信息的輸送、保存、整理、決策舉例等幾個方面，考察了從努爾哈赤到道光期間清朝中央政府的決策情況。[12]趙志強《清代中央決策機制研究》以翔實的史料特別是大量滿文檔案作為基礎，追溯清代中央決策機制產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，探討了金清時代中央決策體系的構(gòu)成、特點及其演變過程，揭示了皇帝以及議政處、軍機處、九卿等機構(gòu)在此體系中所處的地位與相互關(guān)系，論述了君臣在中央決策中發(fā)揮的作用。[13]此外，還有一些專題論文，如祝總斌《略論中國封建政權(quán)的運行機制》、[14]張國剛《唐代中央軍事決策與軍隊領導體制論略》、[15]傅禮白《宋代的章奏制度與決策》、[16]美國羅威廉《治水與清政府決策程序──樊口大壩之爭》等。[17]

　　在政治制度史研究中，白鋼主編的《中國政治制度通史》在第一卷總論里對整個中國古代的決策體制和運行機制做了總體論述，在各分卷又對每個斷代的決策體制和運行機制分別論述，其中朱瑞熙先生執(zhí)筆的《中國政治制度通史》第六卷宋代部分，以一章的篇幅，從中央決策機構(gòu)、決策的依據(jù)和信息傳遞渠道、決策和政策貫徹執(zhí)行的程序和方式、運行機制、決策的特點與效應等方面考察了宋代中樞決策情況。其他各卷大體同此。張治安《明代政治制度研究》、[18]茅海建《戊戌變法史事考》[19]等著作也在不同程度上考察了當時的決策情形。[20]此外，還有一些重要論文，如聶崇歧《中國歷代官制簡述》[21]、余英時《“君尊臣卑”下的君權(quán)與相權(quán)》、[22]廖伯源《秦漢朝廷之論議制度》、[23]勞干《論漢代的內(nèi)朝和外朝》、[24]嚴耕望《論唐代尚書省之職權(quán)與地位》、[25]李治安《元代“常朝”和御前奏聞考辨》、[26]鄭天挺《明代的中央集權(quán)、內(nèi)閣與六部職權(quán)的消長》、《清代的中央機構(gòu)》、[27]黃彰健《論明史所記四輔官事——附論明初殿閣大學士之設置及東宮官屬之平駁諸司啟事》、[28]鄧之誠《談軍機處》等。[29]

　　概而言之，上述作品主要采用兩種方法：一是傳統(tǒng)的史學方法，即官制研究，著重具體制度的考訂，多限于某一斷代或某一制度，如元代的怯薛、明代的內(nèi)閣、司禮監(jiān)、清代的軍機處等；二是所謂政治學的方法，即根據(jù)決策理論，搭建起包括決策機構(gòu)、決策信息的輸送、決策形式、決策程序、決策實施和監(jiān)督等在內(nèi)的論述框架，再把史料分門別類填充進去?；蛟S因為史料和理論未能自洽，上述作品多讓人感覺有點支離破碎，不能很好揭示中國古代決策傳統(tǒng)的基本精神和面貌。

　　三、主要觀點與結(jié)構(gòu)

　　本書有意避免傳統(tǒng)方法，嘗試從原始史料里歸納和提煉出可以準確概括中國古代政治決策規(guī)則和程序的若干基本概念——最好是直接使用古人的詞匯——再借鑒政治學、法學和社會學理論進行分析。

　　在認真梳理史料和研讀以往研究成果的基礎上，筆者認為，中國古代的政治決策制度是以大臣上奏議事為主要方式、皇帝掌握最高決策權(quán)為基本特點、層次分明、運轉(zhuǎn)有序的一個完整體系。這一體系不但是以皇帝為核心的政治制度和政治文化在決策程序上的重要表現(xiàn)，更是皇帝權(quán)力現(xiàn)實化的最主要和最直接的方式（禮儀是另外一個重要方面）。在皇帝居于深宮、沒有現(xiàn)代資訊條件的社會環(huán)境下，大臣的上奏和召對是決策程序的核心環(huán)節(jié)——上奏即大臣就政務寫成奏折呈遞君主裁奪；召對即大臣進宮回答君主問話，當面請旨。如果沒有大臣的上奏，皇帝想作出任何決策幾乎都是不可能的；[30]但如果沒有上奏資格，或者上奏得不到皇帝的批準，則大臣也就沒有任何機會參與決策。因此，筆者選擇了上奏與召對作為重點考察對象。這一思路在筆者閱讀有關(guān)最高決策程序的法律文件——明代太子監(jiān)國事宜[31]、清代慈禧垂簾章程[32]以及袁世凱內(nèi)閣上奏的暫停“入對奏事”清單[33]——之后，得到進一步的堅定。全書的結(jié)構(gòu)也依此展開。

　　第一章“上書奏事”從上奏資格、主體、應奏事項、章奏的批答、留中、封駁以及章奏的格式、封裝、呈遞等方面，考察章奏的決策功能及其對當代的啟示。本書認為，章奏是中國古代決策信息的主要傳輸途徑，更是決策權(quán)的主要寄托和重要表現(xiàn)形式。古代通訊設備落后，交通不便，各級官員（特別是中下級官員）主要是通過章奏向皇帝報告和請示政務，提出自己的意見或者方案，回復皇帝對自己的質(zhì)詢，甚至對皇帝提出批評。皇帝也主要是通過閱讀章奏，了解各地各部門的政務人情，通過批閱章奏，下達指示，貫徹自己的意志。

　　第二章“召對奏事”，主要從常朝和內(nèi)朝的制度設計及實施方面，考察其決策功能及優(yōu)劣之處。本書認為，召對奏事是中國古代最高決策的另一種重要方式。除了早朝、午朝等常朝之外，還有延英殿召對（唐代）、內(nèi)殿引見（宋代）、御前奏聞（元代）、便殿奏對（明代），叫起（清代）等多種形式的內(nèi)朝（便殿召對）。我們現(xiàn)在所說的御前會議其實只是皇帝召對中極少數(shù)的情形，更多的召對只相當于皇帝的辦公例會，主要處理日常政務，故不可一概視之為進行重大決策的御前會議。但在大臣參與、君臣面議（別于章奏）、皇帝決定這三點上，常朝和內(nèi)朝則是基本一致的。

　　第三章“垂簾聽政及其他”，考察非正常狀態(tài)下的決策情形。在中國歷史上，除了皇帝乾綱獨斷外，垂簾聽政、輔政、攝政、太上皇訓政、太子監(jiān)國、親王或大臣留守等最高決策的非常情形曾一再出現(xiàn)。而且，與乾剛獨斷不同的是，后者均與皇權(quán)有一定沖突。為了協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，對于此類情況下的最高決策多有比較完整的程序規(guī)定。這是中國古代決策程序立法的一大特點。

　　第四章“中國古代軍事決策規(guī)則和程序”，主要考察中國古代軍事決策類型和運作以及皇帝、文武大臣、前線將領在軍事決策中的具體地位和作用等問題。在中外政治法律史上，軍事問題因為其特殊性經(jīng)常另案處理。反映在決策模式上，不但和一般行政決策有著重大不同，且自成體系，有著獨特的規(guī)律與特點。中國古代兵學發(fā)達，孫子兵法聞名世界，在軍事決策上更積累了相當豐富的經(jīng)驗與教訓，其中的規(guī)則和程序亦有諸多值得探討之處。

　　在余論部分，筆者介紹傳統(tǒng)決策模式在清末的終結(jié)（以袁世凱面奏“入對奏事暫停事項”為標志）以及20世紀前半葉國家最高決策程序的一些簡單情況，以便讀者對中國決策傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型有所了解。[34]

　　在資料上，本書除了征引了二十四史、會要、會典、筆記、文集等基本文獻以外，還比較多的使用了法制資料，包括睡虎地秦簡、張家山漢簡以及唐宋元明清各朝的律例、則例等，希望對中國古代決策規(guī)則和程序的制度化一面有更多的認識與闡發(fā)。這也是本書與同類著作相比，力求有所創(chuàng)新的一個方面。

　　最后，關(guān)于本書內(nèi)容，還有幾點說明，第一，皇帝直接發(fā)布諭旨也是決策的主要方式，但考慮到諭旨也是建立在大臣上奏的基礎上，本書沒有單獨考察皇帝發(fā)布諭旨的制度和實踐，只是在行文中偶爾涉及。當然，這絕不意味著我們可以低估皇帝主動發(fā)布諭旨的重要性。

　　第二，中國古代的決策會議有御前會議（常朝、內(nèi)朝）、宰相會議、百官會議、部院會議等多個層次，但御前會議之外的其他會議大多數(shù)都要上奏皇帝批準，有的甚至連是否召開也要事先請示皇帝批準，其重要性均遜于前者，故本書不另做考察。[35]

　　第三，中國古代一直存在官員聘請幕僚的傳統(tǒng)，如唐末藩鎮(zhèn)幕府、清末曾國藩、李鴻章幕府。這些私人幕僚在重大決策中都發(fā)揮了不同程度的作用。無論是從學術(shù)研究還是現(xiàn)實借鑒的角度，均頗具研究價值，但限于本書主題和結(jié)構(gòu)（以上奏和召對為中心），未能專門探討。[36]

　　第四，對于中國古代決策的基本模式，以往許多歷史學家都概括為“一決于主上”（即重大事務都由皇帝決定），并將對政治制度的定性（君主專制、王權(quán)主義等）直接應用到?jīng)Q策制度上。[37]筆者基本贊同這個結(jié)論，但也認為，決策制度畢竟不等于政治制度，在為政治制度服務的同時，還有自己獨立性的一面。首先，在國家的具體決策中，皇帝并非能決定一切，還有一個政治力量對比的問題，皇帝只是政治權(quán)力中的一極，也要受到其他政治勢力的制衡。[38]其次，在漫長的歷史發(fā)展過程中，每一代帝王都在吸取前代的經(jīng)驗基礎上，不斷改進本朝的決策機制，提升決策質(zhì)量，某些方面的制度化、科學化且達到比較高的水平。[39]站在今天的立場上，對于古代的制度自然會有許多批評，而且還會發(fā)現(xiàn)，明代的有些制度未必比唐代高明，而清代的措施也有許多倒退之處。但我們在沒有認真研究之前，更應該相信古代政治家的理性和才智，不可簡單否定。就諸多具體決策規(guī)則和程序來說，也并非“專制”二字可以完全概括，相反，倒是蘊涵著豐富的政治智慧，閃耀著理性的光芒。如果我們能拂去歷史的塵埃，拋棄所謂封建和專制的商標，認真體會古人的創(chuàng)意，反思今天的有關(guān)制度，當會發(fā)現(xiàn)歷史仍有著鮮活的現(xiàn)實意義。[40]

　　余論

　　1911年，辛亥革命爆發(fā)，清廷被迫啟用袁世凱為內(nèi)閣總理大臣，實行君主立憲。袁世凱組閣后，即以憲政的名義，向清廷提出了朝命副署、“暫停入對奏事”和取消封奏（即奏折）三項要求，將矛頭指向了這套直接代表皇權(quán)至高無上的決策制度。[41]

　　《清實錄》記載，1911年11月18日，即內(nèi)閣成立的第三天，袁世凱即向清廷爭取諭旨的副署權(quán)：“嗣后所降諭旨，凡關(guān)于某部事項，即著該國務大臣隨同總理大臣署名。”[42]這是君主立憲體制下內(nèi)閣的法定權(quán)力，但對于一貫以“寄信諭旨”方式發(fā)號施令的清廷來說，不啻是翻天覆地的變化。

　　11月22日，袁世凱面奏“關(guān)于入對奏事暫行停止事項”的清單。根據(jù)這份清單，皇帝“除照內(nèi)閣官制召見國務大臣外，其余召見官員，均暫停止?？偫泶蟪疾槐孛咳杖雽?，遇有事件奉召入對，并得隨時自請入對。”在應奏事項上，“除照內(nèi)閣官制，得由內(nèi)閣國務大臣具奏外，其余各衙門應奏事件，均暫停止。所有從前應行請旨事件，均咨行內(nèi)閣核辦。其必應具奏者，暫由（內(nèi)）閣代遞。凡無須必請上裁事件，均以閣令行之。”唯一例外的是“關(guān)于皇室事務，如宗人府、內(nèi)務府、鑾輿衛(wèi)、欽天監(jiān)等衙門，暫仍照向章具奏，統(tǒng)由內(nèi)務府大臣承旨署名。具奏后，仍即時知照內(nèi)閣，但所奏以不涉及國務為限。”原來各衙門輪值的早朝也告停止，“各部例行及屬于大臣專行事件，毋須上奏。其值日辦法，應暫停止。”原來負責接收章奏和傳達圣旨的奏事處自然也在終結(jié)之列：“向由奏事處傳旨事件，均暫停止。內(nèi)外折照題本舊例，均遞至內(nèi)閣，由內(nèi)閣擬旨進呈，再請鈐章。謝恩、請安摺件及進呈貢物，仍暫由奏事處照舊呈遞。”[43]

　　12月20日，袁世凱又上奏要求取消封奏（即密折）制度：“所有嗣后例應奏事人員，于奏事章程未定以前，關(guān)于國務有所陳述者，均暫呈由內(nèi)閣核辦，勿庸再遞封奏，以明責任而符憲政。”[44]

　　《清史稿》說，經(jīng)過上述改革之后，“大政施行，出自閣臣，朝命必待副署而行，章奏悉經(jīng)內(nèi)閣而進”，換言之，皇帝基本沒有什么權(quán)力了。

　　以上奏和召對為核心的傳統(tǒng)決策程序是為君主服務的，是君主為追求永遠執(zhí)政的產(chǎn)物，其中的大部分內(nèi)容自然都不適用于憲政政治的需要，甚至可以說是死敵。事實上，袁世凱也是以憲政的名義改革傳統(tǒng)決策制度的。

　　但是，這并不意味著以“入對奏事”為主要形式的決策傳統(tǒng)走到了盡頭。據(jù)民初任職外交部的顧維鈞先生回憶，袁世凱政府的“官方行文和前清一樣沿用舊式文體，唯一的變化就是官銜的稱呼變了。奏折和呈文現(xiàn)在是遞給總統(tǒng)和總理，表達方式仍沿用前清舊習。”[45]至于傳統(tǒng)決策制度的魂魄更沒有隨著清廷的覆滅而灰飛煙滅。袁世凱當上大總統(tǒng)半個月內(nèi)就在總統(tǒng)府設立了軍事處，專門處理軍事方面的重要事宜。后來又不滿于國務總理的掣肘，改設政事堂（這是唐代宰相署的稱呼），以便于自己大權(quán)獨攬。[46]

　　國民黨統(tǒng)治時期，在孫中山《民權(quán)初步》和西方民主思想影響下，現(xiàn)代民主決策觀念在社會上得到一定的宣揚和普及，[47]國民黨各級政府機關(guān)、單位也多制訂了各自的決策程序法規(guī)。[48]在中央，則設立中央政治會議，作為最高決策機構(gòu)。[49]但在實際上掌握最高決策權(quán)的則是蔣介石及其侍從室（在江西“剿匪”時期則以南昌行營為決策中樞），指揮作戰(zhàn)、發(fā)號政令乃至任命官員主要都是通過蔣介石的手令，所謂國民政府的五院聽命而已。[50]這段歷史告訴我們，對待傳統(tǒng)，可能決不是大而化之的“取其精華、棄其糟粕”就可以解決的問題，還需要一番更深層次的改造，方能推陳出新，真正推動社會進步。[51]




【作者簡介】
張群，中國社會科學院法學研究所助理研究員，法學博士。


【注釋】
[1]本書所說的決策制度，主要指中樞決策機構(gòu)的工作制度，包括公文的處理、會議的召開、重要決策的實施（所謂“辦文、辦會、辦事”）以及最高領導人的辦公形式等內(nèi)容。楊尚昆、張友漁等也是這樣指稱的。分別見《楊尚昆日記》（中央文獻出版社2001年版，1949年3月4日條，1954年4月27日條等）、《張友漁文選》（法律出版社1997年版，第619頁）。
[2]翁岳生：《法治國家之行政與司法》，臺灣元照出版公司2009年版，第275頁。
[3]參見應松年：《中國行政程序法立法展望》，載《中國法學》2010年第2期。
[4]有關(guān)理論探討參見王錫鋅、章永樂：《我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型---從管理主義模式到參與式治理模式》，載《法商研究》2010年第5期；朱福惠：《政府決策程序法治化研究》，載《廈門特區(qū)黨校學報》2007年第4期。
[5]《重慶市重大決策程序規(guī)定》（2006年）；《天津市人民政府重大事項決策程序規(guī)則》（2008年）。上海市也已將研究制定重大行政決策程序規(guī)定列入該市依法行政“十二五”規(guī)劃。
[6]對《湖南省行政程序規(guī)定》（2008年）的法學分析，參見應松年、王敬波：《論我國制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎--基于現(xiàn)行法律規(guī)范體系之分析》，載《法商研究》2010年第4期。
[7]這里的風險評估包括立法決策中早已采用的成本效益分析。最先采用這一制度的是美國。在里根總統(tǒng)發(fā)布的第12291號總統(tǒng)行政命令中，要求任何潛在經(jīng)濟影響每年超過1億美元的行政立法案必須通過成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法。英國《準備守法成本評估修正原則》、德國《聯(lián)邦法律案注意要點》、荷蘭《立法指導原則》、芬蘭《法律規(guī)范法》、加拿大《聯(lián)邦立法政策》等都規(guī)定了成本效益分析原則。詳見周漢華：《變法模式與立法法》，載《中國社會科學》2000年第1期，第101頁。
[8]關(guān)于中國行政程序立法的最新進展，參見《中國新聞周刊》2010年第17期的專題報道“程序治國”。
[9]如《上海市重大行政決策程序研究報告》（《政府法制研究》2009年第3期）認為，重大行政決策事項大體可歸為八類：一是政府立法和文件制定類事項；二是規(guī)劃和計劃類事項；三是財政資金安排、使用以及國有資產(chǎn)處置類事項；四是市場監(jiān)管、資源利用與保護類事項；五是城鄉(xiāng)建設、社會管理和公共服務類事項；六是應急類事項；七是行政機構(gòu)改革和人員管理類事項；八是改革類事項。羅豪才在《重大行政決策程序應入法》（《中國社會科學報》2011年3月3日）一文中提出，我國重大行政決策包括經(jīng)濟發(fā)展中長期規(guī)劃、重大自然資源開發(fā)利用、重大政策、重大管理措施、重大項目的出臺、重大突發(fā)事件應急預案的制定和調(diào)整（不包括突發(fā)事件的應急處理）等。
[10]如明代“票擬”程序規(guī)定：中外臣民所上一應奏疏，先進呈皇帝，經(jīng)御覽之后，發(fā)交內(nèi)閣，由閣臣檢閱內(nèi)容，擬具辦法，附以意見，以紙條墨書貼于疏面，進呈皇帝。如所擬當意，皇帝即以朱筆就所擬議批于原疏，然后發(fā)交各該衙門遵行。這和《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（2001年1月1日起施行）中規(guī)定的收文辦理過程（包括簽收、登記、審核、擬辦、批辦、承辦、催辦等）基本相似。
[11]謝元魯：《唐代中央政權(quán)決策研究》（廈門大學1987年博士論文），臺灣文津出版社1992年出版。
[12]白新良：《清代中樞決策研究》，遼寧人民出版社2002年出版。
[13]趙志強：《清代中央決策機制研究》，科學出版社2007年版。
[14]?？偙螅骸堵哉撝袊饨ㄕ?quán)的運行機制》，載《中西封建社會比較研究》，上海學林出版社1997年版。
[15]張國剛：《唐代中央軍事決策與軍隊領導體制論略》，載《南開學報》2004年第1期。
[16]傅禮白：《宋代的章奏制度與決策》，載《文史哲》2004年第4期。
[17]（美國）羅威廉《治水與清政府決策程序──樊口大壩之爭》，載《安徽史學》1996年第3期。
[18]張治安：《明代政治制度研究》，臺北聯(lián)經(jīng)出版公司1992年版。
[19]茅海建：《戊戌變法史事考》，三聯(lián)書店2005年版。
[20]有關(guān)宋代決策史研究可參看平田茂樹：《日本宋代政治史研究述評》，載包偉民主編《宋代制度史研究百年》，商務印書館2004年版，第40-63頁。
[21]聶崇歧：《中國歷代官制簡述》，載《宋史叢考》（上），中華書局1980年版，第204-230頁。
[22]《余英時文集》第二卷《中國思想傳統(tǒng)及其現(xiàn)代變遷》，廣西師范大學出版社2004年版。
[23]廖伯源：《秦漢朝廷之論議制度》，載《秦漢史論叢》（增訂本），中華書局2008年版。
[24]勞干：《論漢代的內(nèi)朝和外朝》，載《臺灣學者中國史研究論叢：制度與國家》，中國大百科全書出版社2005年版，第139頁。
[25]嚴耕望：《論唐代尚書省之職權(quán)與地位》，載《唐史研究叢稿》，香港新亞研究所1969年版，第73頁。
[26]李治安：《元代“常朝”和御前奏聞考辨》，載《歷史研究》2002年第5期。
[27]鄭天挺：《明代的中央集權(quán)、內(nèi)閣與六部職權(quán)的消長》，載《及時學人文叢》，中華書局2002年版。
[28]黃彰?。骸墩撁魇匪浰妮o官事--附論明初殿閣大學士之設置及東宮官屬之平駁諸司啟事》，載《20世紀中華學術(shù)經(jīng)典文庫：中國古代史卷》（下），蘭州大學出版社2000年版，第32頁。
[29]鄧之誠：《談軍機處》，載王鐘翰《清史雜考》附錄，人民出版社1957年版。
[30]毛澤東曾經(jīng)指出：“沒有下面的意見與材料是不能指導工作的。”見《楊尚昆日記》1949年3月13日條，中央文獻出版社2001年版。
[31]《明太宗實錄》卷八八，第1163-1166頁。并請參看徐衛(wèi)東先生《明代皇位繼承中的監(jiān)國》，載《明史研究論叢》第六輯，黃山書社2004年版。
[32]《清穆宗實錄》卷八，中華書局1984年版，第227-229頁。并參看茅海建著《戊戌變法史事考》“政變前光緒帝與慈禧太后的政治權(quán)力關(guān)系”，三聯(lián)書店2005年版。
[33]《清實錄》第60冊第1201頁。并請參看陳曉東《袁世凱組閣的法制意義》，載《歷史教學》2005年第12期。
[34]關(guān)于中國共產(chǎn)黨和新中國的決策制度，不在本書考察范圍，請參看王鍵英《中共中央機關(guān)歷史演變考實（1921-1949）》，中共黨史出版社2005年版，主要內(nèi)容曾發(fā)表在《上海黨史與黨建》雜志；李海文：《中共中央書記處的由來及職權(quán)》，《黨史博覽》2006年第9期；李林：《中共中央書記處組織沿革與功能變遷》，載《中共黨史研究》2007年第3期；《關(guān)于中央機構(gòu)調(diào)整及精簡的決定》（1943年）；《關(guān)于建立報告制度》（1948年），《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1992年版；《中共中央關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》（1953年），《建國以來重要文獻選編》第四冊，中央文獻出版社1993年版，第430頁；《楊尚昆日記》，中央文獻出版社2001年版，1954年4月27日條；《胡喬木回憶毛澤東》（增訂版）“集中權(quán)力于中央，加強黨的統(tǒng)一領導”，人民出版社2003年版，第517至519頁；胡喬木：《中國領導層怎樣決策》（1989），載《胡喬木文集》第二卷，人民出版社1995年版，第270頁等。
[35]具體情形可參見謝元魯《唐代中央政權(quán)決策研究》和白新良《清代中樞決策研究》有關(guān)內(nèi)容。
[36]可參看石云濤《唐代幕府制度研究》，中國社會科學出版社1994年版；鄭天挺：《清代幕府》，《中國社會科學》1980年第6期；朱東安：《曾國藩幕府研究》，四川人民出版社1994年版；尚小明：《清代幕府研究檢討》，中華文史網(wǎng)。
[37]中國古代政治思想中也包含有豐富的民主思想，參看胡適《中國古代政治思想史的一個看法》、《中國文化里的自由傳統(tǒng)》，載《胡適文集》第12卷，北京大學出版社1998年版，第178、682頁；馮友蘭《中國哲學與民主政治》、《中國哲學中之民主思想》，載《三松堂學術(shù)論文集》，北京大學出版社1984年版，第631、638頁。
[38]張先昌《中國古代的皇權(quán)與法律--以隋代前期為例的實證分析》（《法學研究》2009年第3期）以隋代前期為例，認為“中國傳統(tǒng)社會有著較為完善的限制皇權(quán)的制度，也有著嚴格的立法和司法程序。隋代前期的歷史典型地反映了這個特征。”“那種認為在中央集權(quán)君主專制條件下君主言出法隨，任意賞罰，其權(quán)力不受法律約束的觀點是不正確的。”這種觀點似有待商榷。欲以隋文帝在位短短24年（581-604年）的時間，來洞窺長達數(shù)千年的中國古代社會，未免天真。在中國古代皇權(quán)與法律問題上，筆者認為吳于厪先生的觀點更有說服力。吳先生通過中西歷史的比較研究，認為古代中國之有君主專制，經(jīng)歷了一個演變的歷史過程，非自有君權(quán)之始即已如此。在出現(xiàn)君主專制之前，有相當長的時期君權(quán)是受約束的，不是無限的，至少在原則上是這樣。首倡君權(quán)高于法律者始自法家。吳先生當初撰寫此文，目的之一是為了回應西方學者的“東方專制主義”論，仿佛專制是一個和中國歷史相終始的怪物。吳先生的考察證明中國歷史實際并非如此。參見《從中世紀前期西歐的法律和君權(quán)說道日耳曼公社的殘存》（1957年），載《吳于厪文選》，武漢大學出版社2007年版，第307、453頁。
[39]例如唐代規(guī)定，不歷剌史，不得任侍郎列卿；不歷縣令，不得任臺郎給舍。明代在任用官員方面形成《官人則例》十五條，參見胡世寧（謚號端敏）《知人官人疏》，載《皇明經(jīng)世文編》卷一百三十三。明末孫承澤《天府廣記》卷十二評論說：“吏部之政，大約盡列端敏列款中。萬歷朝四名冢宰，陸公光祖、孫公鐘、陳公有年、趙公南星，一切措施要不出此。至萬歷二十一年，孫冢宰丕揚始行掣簽法，崇禎二年，王冢宰始用品級考，銓政壞而明衰矣。”
[40]曾在清末吏部任職十九年的何德剛回憶初讀《處分則例》和《大清律》時的感受說：“初讀第一條便掩卷思之，曰這樣情節(jié)，如此處置；若犯那樣情節(jié)，又當如何處置？旋讀第二條，而那樣情節(jié)，便有處置之法，緊接而來，絲絲入扣，毫發(fā)不爽，可見當日字斟句酌，煞費刪定，非僅一二人起草之功也。”參見平齋：《春明夢錄》，載《<青鶴>筆記九種》，中華書局2007年版，第191頁。
[41]袁世凱還提出了監(jiān)國攝政王載灃退位、進一步控制軍隊等要求。參見陳曉東：《袁世凱組閣的法制意義》，載《歷史教學》2005年第12期。應該說，傳統(tǒng)決策制度的瓦解還要早一些，至遲應從資政院的開院算起。資政院不但采取公開辯論、一人一票和多數(shù)決的議事方式，第一次打破了我國數(shù)千年來少數(shù)人甚至一個人決策的傳統(tǒng)，而且明確規(guī)定，資政院對各衙門行政事件及內(nèi)閣會議、政務處議決事件，可以咨請答復，行政機關(guān)無正當理由不得拒絕。參見李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，上海三聯(lián)書店2011年版。
[42]《清實錄》第60冊第196頁。
[43]《清實錄》第60冊第1201頁。實錄里還附錄有“弼德院奏事章程”和“軍咨府奏事章程”。
[44]《清實錄》第60冊第1235頁。
[45]顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》第1冊，中華書局1983版，第135頁。北洋時期政府的具體決策情形，可參見該書第379頁以下。
[46]更多具體情形請參見唐在禮：《辛亥以后的袁世凱》（寫于1961年），載杜春和等編：《北洋軍閥史料選輯》上冊，中國社會科學出版社1986年版，第103頁。
[47]馮友蘭回憶，清華無論是教授還是學生，凡是開大一點的會，都照議事規(guī)則進行。清華學生會在請校長羅家倫辭職的時候，遵循議事規(guī)則，贊成議案的或反對議案的都有秩序地依次發(fā)言。這在當時是很少見的。參見《三松堂自序》，三聯(lián)書店2009年版，第382、383頁。
[48]參見謝振民著《中華民國立法史》第九章第七節(jié)“立法院議事之規(guī)則”、《國民黨政府政治制度檔案史料選編》（安徽教育出版社1994年版）及各地的法規(guī)匯編（如《南京特別市市政法規(guī)匯編》初編，1929年版）。限于篇幅，此處不再詳論。
[49]見中國國民黨黨綱和《立法程序綱領》（中國國民黨中央政治會議議決，民國二十二年五月三日送立法院）。但中央政治會議本身的決策水平卻乏善可陳。曾任行政院政務處長的蔣廷黻自述參加中央政治會議的感受說：“盡管我對這一國家最高決策機構(gòu)衷心尊重，但對這種徒具形式的議事程序也不禁好笑。第一，中政會的職掌大部分與行政院重復。第二，中政會人員討論此等問題時，其了解程度遠不如行政院人員。他們的經(jīng)驗一般的說都很差。第三，行政院起草提案的大部分人員都不能出席中政會，因此對提案沒有說明、辯護的機會。”參見《蔣廷黻回憶錄》，岳麓書社2003年版，第187頁。
[50]張瑞德：《詳解蔣介石如何靠手令越級指揮前線部隊》，《近代史研究》2005年第5期。位于南京的中國第二歷史檔案館保存有許多就人事任命請命于蔣介石的報告和批示，參見《國民黨政府政治制度檔案資料選編》（上）第四部分《實際上的權(quán)力核心》，安徽教育出版社1994年版。
[51]李劍鳴指出，從世界史的角度看，現(xiàn)代民主在制度設置上保留了許多君主制和貴族制的痕跡，特別是單一行政首腦、行政特權(quán)、選擇性選舉、分權(quán)與制衡體制、長期任職制度、終身任職的法官和密室決策的方式等，更是與民主的本義背道而馳，從而使民主變成了職業(yè)政治家的統(tǒng)治。古代民主的決策往往以辯論的方式進行，先辯論后表決，整個過程都是公開的?，F(xiàn)代民主把決策活動從露天會場搬到了議會大廈，也進行公開辯論，且允許旁聽與報道。但決策的許多內(nèi)容和環(huán)節(jié)，特別是行政部門的決策，往往以國家機密的名義掩蓋起來。在新生民主國家，行政主導和密室決策的現(xiàn)象更加盛行。參見李劍鳴《世界歷史上的民主與民主化》，上海三聯(lián)書店2011年版，第28頁。具體到中國來說，自然也不例外，甚至可能更加復雜。參閱侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風潮》，中國人民大學出版社2009年版?！境鎏帯可虾Ｈ嗣癯霭嫔?011年9月版
【關(guān)鍵詞】上奏與召對
【寫作年份】2011年


【正文】

　　一、決策、程序與法治

　　作為國家領導人行使權(quán)力的具體方式，決策制度是政治制度的重要組成部分，是政權(quán)建設的一項主要內(nèi)容，體現(xiàn)著政治權(quán)力的分配和運行情況，也是職官制度的具體化、現(xiàn)實化、動態(tài)化。[1]如果說最高決策者是國家的大腦、職官制度是軀干的話，那么決策制度就是脈絡，起著連接大腦和軀干、使國家機器正常運轉(zhuǎn)的重要作用。因此，世界各國都將決策程序的科學化、民主化與制度化，列為政府改革和法治建設的重要內(nèi)容。

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，各國盛行制定行政程序法，以保障民權(quán)，促進行政之效能。這極大地推進了決策程序的法治化進程。[2]1990年，中國《行政訴訟法》把“符合法定程序”規(guī)定為合法性行政行為三大要件之一，從此確立了行政程序法制在中國行政法治中的必要地位。[3]近年來，我國行政決策體制改革及法治化進程取得較大進展。[4]2006年，重慶市出臺了我國首個地方性決策程序規(guī)定。[5]2008年，湖南省在行政程序法的框架下，對行政決策程序做了詳細規(guī)定。[6]同年，國務院發(fā)布《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（2008年），要求市縣政府完善重大行政決策聽取意見制度、聽證制度、合法性審查制度、集體決定制度、實施情況后評價制度、責任追究制度等。2010年，國務院發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設的意見》，明確提出要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。[7]對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。2011年，國務院將《重大行政決策程序條例》列入年度立法工作計劃。[8]

　　可以說，在當今中國，決策程序法治化的觀念已經(jīng)深入人心，對于決策程序立法的核心內(nèi)容——哪些事項屬于重大決策、重大決策必須經(jīng)過哪些程序——在理論上也已達成一定的共識，[9]中國決策程序法制化處在即將取得重大歷史性突破的關(guān)鍵時刻。

　　二、決策史研究的意義與現(xiàn)狀

　　在漫長的歷史長河中，我們的祖先運籌帷幄，曾經(jīng)做出無數(shù)英明神武的偉大決策，如秦皇之一統(tǒng)六國、漢武之遠擊匈奴、康熙之收復臺灣，即使置諸世界史冊，亦毫不遜色。但同時，像宋人“議論未定，兵已渡河”的反面事例，亦非個案；明清“片板不許下海”的閉關(guān)鎖國決策，更遺禍至今。今天的中國是歷史中國的延續(xù)。不但歷史上一些決策制度的遺跡仍然存在于現(xiàn)實生活中，[10]傳統(tǒng)決策的規(guī)則和程序更在多個方面和層次上影響著今天的制度建設和實際決策。對于當前的決策程序立法來說，自然不應忽略歷史的寶貴經(jīng)驗與教訓。

　　在中國史學界，參照西方的決策學理論，總結(jié)中國古代的決策經(jīng)驗，一直是頗受關(guān)注的重要課題。在專題研究方面，謝元魯《唐代中央政權(quán)決策研究》一書，從唐代中央決策集團、決策層次與方式的變遷、決策的依據(jù)和信息傳達渠道、決策與行政效率的變化、決策的局限性與特點五個方面，考察了唐代的中樞決策情況。[11]白新良《清代中樞決策研究》從政權(quán)建設、中樞決策機構(gòu)和決策程序的演變、決策的監(jiān)察和落實、決策信息的輸送、保存、整理、決策舉例等幾個方面，考察了從努爾哈赤到道光期間清朝中央政府的決策情況。[12]趙志強《清代中央決策機制研究》以翔實的史料特別是大量滿文檔案作為基礎，追溯清代中央決策機制產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，探討了金清時代中央決策體系的構(gòu)成、特點及其演變過程，揭示了皇帝以及議政處、軍機處、九卿等機構(gòu)在此體系中所處的地位與相互關(guān)系，論述了君臣在中央決策中發(fā)揮的作用。[13]此外，還有一些專題論文，如?？偙蟆堵哉撝袊饨ㄕ?quán)的運行機制》、[14]張國剛《唐代中央軍事決策與軍隊領導體制論略》、[15]傅禮白《宋代的章奏制度與決策》、[16]美國羅威廉《治水與清政府決策程序──樊口大壩之爭》等。[17]

　　在政治制度史研究中，白鋼主編的《中國政治制度通史》在第一卷總論里對整個中國古代的決策體制和運行機制做了總體論述，在各分卷又對每個斷代的決策體制和運行機制分別論述，其中朱瑞熙先生執(zhí)筆的《中國政治制度通史》第六卷宋代部分，以一章的篇幅，從中央決策機構(gòu)、決策的依據(jù)和信息傳遞渠道、決策和政策貫徹執(zhí)行的程序和方式、運行機制、決策的特點與效應等方面考察了宋代中樞決策情況。其他各卷大體同此。張治安《明代政治制度研究》、[18]茅海建《戊戌變法史事考》[19]等著作也在不同程度上考察了當時的決策情形。[20]此外，還有一些重要論文，如聶崇歧《中國歷代官制簡述》[21]、余英時《“君尊臣卑”下的君權(quán)與相權(quán)》、[22]廖伯源《秦漢朝廷之論議制度》、[23]勞干《論漢代的內(nèi)朝和外朝》、[24]嚴耕望《論唐代尚書省之職權(quán)與地位》、[25]李治安《元代“常朝”和御前奏聞考辨》、[26]鄭天挺《明代的中央集權(quán)、內(nèi)閣與六部職權(quán)的消長》、《清代的中央機構(gòu)》、[27]黃彰健《論明史所記四輔官事——附論明初殿閣大學士之設置及東宮官屬之平駁諸司啟事》、[28]鄧之誠《談軍機處》等。[29]

　　概而言之，上述作品主要采用兩種方法：一是傳統(tǒng)的史學方法，即官制研究，著重具體制度的考訂，多限于某一斷代或某一制度，如元代的怯薛、明代的內(nèi)閣、司禮監(jiān)、清代的軍機處等；二是所謂政治學的方法，即根據(jù)決策理論，搭建起包括決策機構(gòu)、決策信息的輸送、決策形式、決策程序、決策實施和監(jiān)督等在內(nèi)的論述框架，再把史料分門別類填充進去。或許因為史料和理論未能自洽，上述作品多讓人感覺有點支離破碎，不能很好揭示中國古代決策傳統(tǒng)的基本精神和面貌。

　　三、主要觀點與結(jié)構(gòu)

　　本書有意避免傳統(tǒng)方法，嘗試從原始史料里歸納和提煉出可以準確概括中國古代政治決策規(guī)則和程序的若干基本概念——最好是直接使用古人的詞匯——再借鑒政治學、法學和社會學理論進行分析。

　　在認真梳理史料和研讀以往研究成果的基礎上，筆者認為，中國古代的政治決策制度是以大臣上奏議事為主要方式、皇帝掌握最高決策權(quán)為基本特點、層次分明、運轉(zhuǎn)有序的一個完整體系。這一體系不但是以皇帝為核心的政治制度和政治文化在決策程序上的重要表現(xiàn)，更是皇帝權(quán)力現(xiàn)實化的最主要和最直接的方式（禮儀是另外一個重要方面）。在皇帝居于深宮、沒有現(xiàn)代資訊條件的社會環(huán)境下，大臣的上奏和召對是決策程序的核心環(huán)節(jié)——上奏即大臣就政務寫成奏折呈遞君主裁奪；召對即大臣進宮回答君主問話，當面請旨。如果沒有大臣的上奏，皇帝想作出任何決策幾乎都是不可能的；[30]但如果沒有上奏資格，或者上奏得不到皇帝的批準，則大臣也就沒有任何機會參與決策。因此，筆者選擇了上奏與召對作為重點考察對象。這一思路在筆者閱讀有關(guān)最高決策程序的法律文件——明代太子監(jiān)國事宜[31]、清代慈禧垂簾章程[32]以及袁世凱內(nèi)閣上奏的暫停“入對奏事”清單[33]——之后，得到進一步的堅定。全書的結(jié)構(gòu)也依此展開。

　　第一章“上書奏事”從上奏資格、主體、應奏事項、章奏的批答、留中、封駁以及章奏的格式、封裝、呈遞等方面，考察章奏的決策功能及其對當代的啟示。本書認為，章奏是中國古代決策信息的主要傳輸途徑，更是決策權(quán)的主要寄托和重要表現(xiàn)形式。古代通訊設備落后，交通不便，各級官員（特別是中下級官員）主要是通過章奏向皇帝報告和請示政務，提出自己的意見或者方案，回復皇帝對自己的質(zhì)詢，甚至對皇帝提出批評。皇帝也主要是通過閱讀章奏，了解各地各部門的政務人情，通過批閱章奏，下達指示，貫徹自己的意志。

　　第二章“召對奏事”，主要從常朝和內(nèi)朝的制度設計及實施方面，考察其決策功能及優(yōu)劣之處。本書認為，召對奏事是中國古代最高決策的另一種重要方式。除了早朝、午朝等常朝之外，還有延英殿召對（唐代）、內(nèi)殿引見（宋代）、御前奏聞（元代）、便殿奏對（明代），叫起（清代）等多種形式的內(nèi)朝（便殿召對）。我們現(xiàn)在所說的御前會議其實只是皇帝召對中極少數(shù)的情形，更多的召對只相當于皇帝的辦公例會，主要處理日常政務，故不可一概視之為進行重大決策的御前會議。但在大臣參與、君臣面議（別于章奏）、皇帝決定這三點上，常朝和內(nèi)朝則是基本一致的。

　　第三章“垂簾聽政及其他”，考察非正常狀態(tài)下的決策情形。在中國歷史上，除了皇帝乾綱獨斷外，垂簾聽政、輔政、攝政、太上皇訓政、太子監(jiān)國、親王或大臣留守等最高決策的非常情形曾一再出現(xiàn)。而且，與乾剛獨斷不同的是，后者均與皇權(quán)有一定沖突。為了協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，對于此類情況下的最高決策多有比較完整的程序規(guī)定。這是中國古代決策程序立法的一大特點。

　　第四章“中國古代軍事決策規(guī)則和程序”，主要考察中國古代軍事決策類型和運作以及皇帝、文武大臣、前線將領在軍事決策中的具體地位和作用等問題。在中外政治法律史上，軍事問題因為其特殊性經(jīng)常另案處理。反映在決策模式上，不但和一般行政決策有著重大不同，且自成體系，有著獨特的規(guī)律與特點。中國古代兵學發(fā)達，孫子兵法聞名世界，在軍事決策上更積累了相當豐富的經(jīng)驗與教訓，其中的規(guī)則和程序亦有諸多值得探討之處。

　　在余論部分，筆者介紹傳統(tǒng)決策模式在清末的終結(jié)（以袁世凱面奏“入對奏事暫停事項”為標志）以及20世紀前半葉國家最高決策程序的一些簡單情況，以便讀者對中國決策傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型有所了解。[34]

　　在資料上，本書除了征引了二十四史、會要、會典、筆記、文集等基本文獻以外，還比較多的使用了法制資料，包括睡虎地秦簡、張家山漢簡以及唐宋元明清各朝的律例、則例等，希望對中國古代決策規(guī)則和程序的制度化一面有更多的認識與闡發(fā)。這也是本書與同類著作相比，力求有所創(chuàng)新的一個方面。

　　最后，關(guān)于本書內(nèi)容，還有幾點說明，第一，皇帝直接發(fā)布諭旨也是決策的主要方式，但考慮到諭旨也是建立在大臣上奏的基礎上，本書沒有單獨考察皇帝發(fā)布諭旨的制度和實踐，只是在行文中偶爾涉及。當然，這絕不意味著我們可以低估皇帝主動發(fā)布諭旨的重要性。

　　第二，中國古代的決策會議有御前會議（常朝、內(nèi)朝）、宰相會議、百官會議、部院會議等多個層次，但御前會議之外的其他會議大多數(shù)都要上奏皇帝批準，有的甚至連是否召開也要事先請示皇帝批準，其重要性均遜于前者，故本書不另做考察。[35]

　　第三，中國古代一直存在官員聘請幕僚的傳統(tǒng)，如唐末藩鎮(zhèn)幕府、清末曾國藩、李鴻章幕府。這些私人幕僚在重大決策中都發(fā)揮了不同程度的作用。無論是從學術(shù)研究還是現(xiàn)實借鑒的角度，均頗具研究價值，但限于本書主題和結(jié)構(gòu)（以上奏和召對為中心），未能專門探討。[36]

　　第四，對于中國古代決策的基本模式，以往許多歷史學家都概括為“一決于主上”（即重大事務都由皇帝決定），并將對政治制度的定性（君主專制、王權(quán)主義等）直接應用到?jīng)Q策制度上。[37]筆者基本贊同這個結(jié)論，但也認為，決策制度畢竟不等于政治制度，在為政治制度服務的同時，還有自己獨立性的一面。首先，在國家的具體決策中，皇帝并非能決定一切，還有一個政治力量對比的問題，皇帝只是政治權(quán)力中的一極，也要受到其他政治勢力的制衡。[38]其次，在漫長的歷史發(fā)展過程中，每一代帝王都在吸取前代的經(jīng)驗基礎上，不斷改進本朝的決策機制，提升決策質(zhì)量，某些方面的制度化、科學化且達到比較高的水平。[39]站在今天的立場上，對于古代的制度自然會有許多批評，而且還會發(fā)現(xiàn)，明代的有些制度未必比唐代高明，而清代的措施也有許多倒退之處。但我們在沒有認真研究之前，更應該相信古代政治家的理性和才智，不可簡單否定。就諸多具體決策規(guī)則和程序來說，也并非“專制”二字可以完全概括，相反，倒是蘊涵著豐富的政治智慧，閃耀著理性的光芒。如果我們能拂去歷史的塵埃，拋棄所謂封建和專制的商標，認真體會古人的創(chuàng)意，反思今天的有關(guān)制度，當會發(fā)現(xiàn)歷史仍有著鮮活的現(xiàn)實意義。[40]

　　余論

　　1911年，辛亥革命爆發(fā)，清廷被迫啟用袁世凱為內(nèi)閣總理大臣，實行君主立憲。袁世凱組閣后，即以憲政的名義，向清廷提出了朝命副署、“暫停入對奏事”和取消封奏（即奏折）三項要求，將矛頭指向了這套直接代表皇權(quán)至高無上的決策制度。[41]

　　《清實錄》記載，1911年11月18日，即內(nèi)閣成立的第三天，袁世凱即向清廷爭取諭旨的副署權(quán)：“嗣后所降諭旨，凡關(guān)于某部事項，即著該國務大臣隨同總理大臣署名。”[42]這是君主立憲體制下內(nèi)閣的法定權(quán)力，但對于一貫以“寄信諭旨”方式發(fā)號施令的清廷來說，不啻是翻天覆地的變化。

　　11月22日，袁世凱面奏“關(guān)于入對奏事暫行停止事項”的清單。根據(jù)這份清單，皇帝“除照內(nèi)閣官制召見國務大臣外，其余召見官員，均暫停止?？偫泶蟪疾槐孛咳杖雽?，遇有事件奉召入對，并得隨時自請入對。”在應奏事項上，“除照內(nèi)閣官制，得由內(nèi)閣國務大臣具奏外，其余各衙門應奏事件，均暫停止。所有從前應行請旨事件，均咨行內(nèi)閣核辦。其必應具奏者，暫由（內(nèi)）閣代遞。凡無須必請上裁事件，均以閣令行之。”唯一例外的是“關(guān)于皇室事務，如宗人府、內(nèi)務府、鑾輿衛(wèi)、欽天監(jiān)等衙門，暫仍照向章具奏，統(tǒng)由內(nèi)務府大臣承旨署名。具奏后，仍即時知照內(nèi)閣，但所奏以不涉及國務為限。”原來各衙門輪值的早朝也告停止，“各部例行及屬于大臣專行事件，毋須上奏。其值日辦法，應暫停止。”原來負責接收章奏和傳達圣旨的奏事處自然也在終結(jié)之列：“向由奏事處傳旨事件，均暫停止。內(nèi)外折照題本舊例，均遞至內(nèi)閣，由內(nèi)閣擬旨進呈，再請鈐章。謝恩、請安摺件及進呈貢物，仍暫由奏事處照舊呈遞。”[43]

　　12月20日，袁世凱又上奏要求取消封奏（即密折）制度：“所有嗣后例應奏事人員，于奏事章程未定以前，關(guān)于國務有所陳述者，均暫呈由內(nèi)閣核辦，勿庸再遞封奏，以明責任而符憲政。”[44]

　　《清史稿》說，經(jīng)過上述改革之后，“大政施行，出自閣臣，朝命必待副署而行，章奏悉經(jīng)內(nèi)閣而進”，換言之，皇帝基本沒有什么權(quán)力了。

　　以上奏和召對為核心的傳統(tǒng)決策程序是為君主服務的，是君主為追求永遠執(zhí)政的產(chǎn)物，其中的大部分內(nèi)容自然都不適用于憲政政治的需要，甚至可以說是死敵。事實上，袁世凱也是以憲政的名義改革傳統(tǒng)決策制度的。

　　但是，這并不意味著以“入對奏事”為主要形式的決策傳統(tǒng)走到了盡頭。據(jù)民初任職外交部的顧維鈞先生回憶，袁世凱政府的“官方行文和前清一樣沿用舊式文體，唯一的變化就是官銜的稱呼變了。奏折和呈文現(xiàn)在是遞給總統(tǒng)和總理，表達方式仍沿用前清舊習。”[45]至于傳統(tǒng)決策制度的魂魄更沒有隨著清廷的覆滅而灰飛煙滅。袁世凱當上大總統(tǒng)半個月內(nèi)就在總統(tǒng)府設立了軍事處，專門處理軍事方面的重要事宜。后來又不滿于國務總理的掣肘，改設政事堂（這是唐代宰相署的稱呼），以便于自己大權(quán)獨攬。[46]

　　國民黨統(tǒng)治時期，在孫中山《民權(quán)初步》和西方民主思想影響下，現(xiàn)代民主決策觀念在社會上得到一定的宣揚和普及，[47]國民黨各級政府機關(guān)、單位也多制訂了各自的決策程序法規(guī)。[48]在中央，則設立中央政治會議，作為最高決策機構(gòu)。[49]但在實際上掌握最高決策權(quán)的則是蔣介石及其侍從室（在江西“剿匪”時期則以南昌行營為決策中樞），指揮作戰(zhàn)、發(fā)號政令乃至任命官員主要都是通過蔣介石的手令，所謂國民政府的五院聽命而已。[50]這段歷史告訴我們，對待傳統(tǒng)，可能決不是大而化之的“取其精華、棄其糟粕”就可以解決的問題，還需要一番更深層次的改造，方能推陳出新，真正推動社會進步。[51]




【作者簡介】
張群，中國社會科學院法學研究所助理研究員，法學博士。


【注釋】
[1]本書所說的決策制度，主要指中樞決策機構(gòu)的工作制度，包括公文的處理、會議的召開、重要決策的實施（所謂“辦文、辦會、辦事”）以及最高領導人的辦公形式等內(nèi)容。楊尚昆、張友漁等也是這樣指稱的。分別見《楊尚昆日記》（中央文獻出版社2001年版，1949年3月4日條，1954年4月27日條等）、《張友漁文選》（法律出版社1997年版，第619頁）。
[2]翁岳生：《法治國家之行政與司法》，臺灣元照出版公司2009年版，第275頁。
[3]參見應松年：《中國行政程序法立法展望》，載《中國法學》2010年第2期。
[4]有關(guān)理論探討參見王錫鋅、章永樂：《我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型---從管理主義模式到參與式治理模式》，載《法商研究》2010年第5期；朱福惠：《政府決策程序法治化研究》，載《廈門特區(qū)黨校學報》2007年第4期。
[5]《重慶市重大決策程序規(guī)定》（2006年）；《天津市人民政府重大事項決策程序規(guī)則》（2008年）。上海市也已將研究制定重大行政決策程序規(guī)定列入該市依法行政“十二五”規(guī)劃。
[6]對《湖南省行政程序規(guī)定》（2008年）的法學分析，參見應松年、王敬波：《論我國制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎--基于現(xiàn)行法律規(guī)范體系之分析》，載《法商研究》2010年第4期。
[7]這里的風險評估包括立法決策中早已采用的成本效益分析。最先采用這一制度的是美國。在里根總統(tǒng)發(fā)布的第12291號總統(tǒng)行政命令中，要求任何潛在經(jīng)濟影響每年超過1億美元的行政立法案必須通過成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法。英國《準備守法成本評估修正原則》、德國《聯(lián)邦法律案注意要點》、荷蘭《立法指導原則》、芬蘭《法律規(guī)范法》、加拿大《聯(lián)邦立法政策》等都規(guī)定了成本效益分析原則。詳見周漢華：《變法模式與立法法》，載《中國社會科學》2000年第1期，第101頁。
[8]關(guān)于中國行政程序立法的最新進展，參見《中國新聞周刊》2010年第17期的專題報道“程序治國”。
[9]如《上海市重大行政決策程序研究報告》（《政府法制研究》2009年第3期）認為，重大行政決策事項大體可歸為八類：一是政府立法和文件制定類事項；二是規(guī)劃和計劃類事項；三是財政資金安排、使用以及國有資產(chǎn)處置類事項；四是市場監(jiān)管、資源利用與保護類事項；五是城鄉(xiāng)建設、社會管理和公共服務類事項；六是應急類事項；七是行政機構(gòu)改革和人員管理類事項；八是改革類事項。羅豪才在《重大行政決策程序應入法》（《中國社會科學報》2011年3月3日）一文中提出，我國重大行政決策包括經(jīng)濟發(fā)展中長期規(guī)劃、重大自然資源開發(fā)利用、重大政策、重大管理措施、重大項目的出臺、重大突發(fā)事件應急預案的制定和調(diào)整（不包括突發(fā)事件的應急處理）等。
[10]如明代“票擬”程序規(guī)定：中外臣民所上一應奏疏，先進呈皇帝，經(jīng)御覽之后，發(fā)交內(nèi)閣，由閣臣檢閱內(nèi)容，擬具辦法，附以意見，以紙條墨書貼于疏面，進呈皇帝。如所擬當意，皇帝即以朱筆就所擬議批于原疏，然后發(fā)交各該衙門遵行。這和《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（2001年1月1日起施行）中規(guī)定的收文辦理過程（包括簽收、登記、審核、擬辦、批辦、承辦、催辦等）基本相似。
[11]謝元魯：《唐代中央政權(quán)決策研究》（廈門大學1987年博士論文），臺灣文津出版社1992年出版。
[12]白新良：《清代中樞決策研究》，遼寧人民出版社2002年出版。
[13]趙志強：《清代中央決策機制研究》，科學出版社2007年版。
[14]祝總斌：《略論中國封建政權(quán)的運行機制》，載《中西封建社會比較研究》，上海學林出版社1997年版。
[15]張國剛：《唐代中央軍事決策與軍隊領導體制論略》，載《南開學報》2004年第1期。
[16]傅禮白：《宋代的章奏制度與決策》，載《文史哲》2004年第4期。
[17]（美國）羅威廉《治水與清政府決策程序──樊口大壩之爭》，載《安徽史學》1996年第3期。
[18]張治安：《明代政治制度研究》，臺北聯(lián)經(jīng)出版公司1992年版。
[19]茅海建：《戊戌變法史事考》，三聯(lián)書店2005年版。
[20]有關(guān)宋代決策史研究可參看平田茂樹：《日本宋代政治史研究述評》，載包偉民主編《宋代制度史研究百年》，商務印書館2004年版，第40-63頁。
[21]聶崇歧：《中國歷代官制簡述》，載《宋史叢考》（上），中華書局1980年版，第204-230頁。
[22]《余英時文集》第二卷《中國思想傳統(tǒng)及其現(xiàn)代變遷》，廣西師范大學出版社2004年版。
[23]廖伯源：《秦漢朝廷之論議制度》，載《秦漢史論叢》（增訂本），中華書局2008年版。
[24]勞干：《論漢代的內(nèi)朝和外朝》，載《臺灣學者中國史研究論叢：制度與國家》，中國大百科全書出版社2005年版，第139頁。
[25]嚴耕望：《論唐代尚書省之職權(quán)與地位》，載《唐史研究叢稿》，香港新亞研究所1969年版，第73頁。
[26]李治安：《元代“常朝”和御前奏聞考辨》，載《歷史研究》2002年第5期。
[27]鄭天挺：《明代的中央集權(quán)、內(nèi)閣與六部職權(quán)的消長》，載《及時學人文叢》，中華書局2002年版。
[28]黃彰?。骸墩撁魇匪浰妮o官事--附論明初殿閣大學士之設置及東宮官屬之平駁諸司啟事》，載《20世紀中華學術(shù)經(jīng)典文庫：中國古代史卷》（下），蘭州大學出版社2000年版，第32頁。
[29]鄧之誠：《談軍機處》，載王鐘翰《清史雜考》附錄，人民出版社1957年版。
[30]毛澤東曾經(jīng)指出：“沒有下面的意見與材料是不能指導工作的。”見《楊尚昆日記》1949年3月13日條，中央文獻出版社2001年版。
[31]《明太宗實錄》卷八八，第1163-1166頁。并請參看徐衛(wèi)東先生《明代皇位繼承中的監(jiān)國》，載《明史研究論叢》第六輯，黃山書社2004年版。
[32]《清穆宗實錄》卷八，中華書局1984年版，第227-229頁。并參看茅海建著《戊戌變法史事考》“政變前光緒帝與慈禧太后的政治權(quán)力關(guān)系”，三聯(lián)書店2005年版。
[33]《清實錄》第60冊第1201頁。并請參看陳曉東《袁世凱組閣的法制意義》，載《歷史教學》2005年第12期。
[34]關(guān)于中國共產(chǎn)黨和新中國的決策制度，不在本書考察范圍，請參看王鍵英《中共中央機關(guān)歷史演變考實（1921-1949）》，中共黨史出版社2005年版，主要內(nèi)容曾發(fā)表在《上海黨史與黨建》雜志；李海文：《中共中央書記處的由來及職權(quán)》，《黨史博覽》2006年第9期；李林：《中共中央書記處組織沿革與功能變遷》，載《中共黨史研究》2007年第3期；《關(guān)于中央機構(gòu)調(diào)整及精簡的決定》（1943年）；《關(guān)于建立報告制度》（1948年），《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1992年版；《中共中央關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》（1953年），《建國以來重要文獻選編》第四冊，中央文獻出版社1993年版，第430頁；《楊尚昆日記》，中央文獻出版社2001年版，1954年4月27日條；《胡喬木回憶毛澤東》（增訂版）“集中權(quán)力于中央，加強黨的統(tǒng)一領導”，人民出版社2003年版，第517至519頁；胡喬木：《中國領導層怎樣決策》（1989），載《胡喬木文集》第二卷，人民出版社1995年版，第270頁等。
[35]具體情形可參見謝元魯《唐代中央政權(quán)決策研究》和白新良《清代中樞決策研究》有關(guān)內(nèi)容。
[36]可參看石云濤《唐代幕府制度研究》，中國社會科學出版社1994年版；鄭天挺：《清代幕府》，《中國社會科學》1980年第6期；朱東安：《曾國藩幕府研究》，四川人民出版社1994年版；尚小明：《清代幕府研究檢討》，中華文史網(wǎng)。
[37]中國古代政治思想中也包含有豐富的民主思想，參看胡適《中國古代政治思想史的一個看法》、《中國文化里的自由傳統(tǒng)》，載《胡適文集》第12卷，北京大學出版社1998年版，第178、682頁；馮友蘭《中國哲學與民主政治》、《中國哲學中之民主思想》，載《三松堂學術(shù)論文集》，北京大學出版社1984年版，第631、638頁。
[38]張先昌《中國古代的皇權(quán)與法律--以隋代前期為例的實證分析》（《法學研究》2009年第3期）以隋代前期為例，認為“中國傳統(tǒng)社會有著較為完善的限制皇權(quán)的制度，也有著嚴格的立法和司法程序。隋代前期的歷史典型地反映了這個特征。”“那種認為在中央集權(quán)君主專制條件下君主言出法隨，任意賞罰，其權(quán)力不受法律約束的觀點是不正確的。”這種觀點似有待商榷。欲以隋文帝在位短短24年（581-604年）的時間，來洞窺長達數(shù)千年的中國古代社會，未免天真。在中國古代皇權(quán)與法律問題上，筆者認為吳于厪先生的觀點更有說服力。吳先生通過中西歷史的比較研究，認為古代中國之有君主專制，經(jīng)歷了一個演變的歷史過程，非自有君權(quán)之始即已如此。在出現(xiàn)君主專制之前，有相當長的時期君權(quán)是受約束的，不是無限的，至少在原則上是這樣。首倡君權(quán)高于法律者始自法家。吳先生當初撰寫此文，目的之一是為了回應西方學者的“東方專制主義”論，仿佛專制是一個和中國歷史相終始的怪物。吳先生的考察證明中國歷史實際并非如此。參見《從中世紀前期西歐的法律和君權(quán)說道日耳曼公社的殘存》（1957年），載《吳于厪文選》，武漢大學出版社2007年版，第307、453頁。
[39]例如唐代規(guī)定，不歷剌史，不得任侍郎列卿；不歷縣令，不得任臺郎給舍。明代在任用官員方面形成《官人則例》十五條，參見胡世寧（謚號端敏）《知人官人疏》，載《皇明經(jīng)世文編》卷一百三十三。明末孫承澤《天府廣記》卷十二評論說：“吏部之政，大約盡列端敏列款中。萬歷朝四名冢宰，陸公光祖、孫公鐘、陳公有年、趙公南星，一切措施要不出此。至萬歷二十一年，孫冢宰丕揚始行掣簽法，崇禎二年，王冢宰始用品級考，銓政壞而明衰矣。”
[40]曾在清末吏部任職十九年的何德剛回憶初讀《處分則例》和《大清律》時的感受說：“初讀第一條便掩卷思之，曰這樣情節(jié)，如此處置；若犯那樣情節(jié)，又當如何處置？旋讀第二條，而那樣情節(jié)，便有處置之法，緊接而來，絲絲入扣，毫發(fā)不爽，可見當日字斟句酌，煞費刪定，非僅一二人起草之功也。”參見平齋：《春明夢錄》，載《<青鶴>筆記九種》，中華書局2007年版，第191頁。
[41]袁世凱還提出了監(jiān)國攝政王載灃退位、進一步控制軍隊等要求。參見陳曉東：《袁世凱組閣的法制意義》，載《歷史教學》2005年第12期。應該說，傳統(tǒng)決策制度的瓦解還要早一些，至遲應從資政院的開院算起。資政院不但采取公開辯論、一人一票和多數(shù)決的議事方式，第一次打破了我國數(shù)千年來少數(shù)人甚至一個人決策的傳統(tǒng)，而且明確規(guī)定，資政院對各衙門行政事件及內(nèi)閣會議、政務處議決事件，可以咨請答復，行政機關(guān)無正當理由不得拒絕。參見李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，上海三聯(lián)書店2011年版。
[42]《清實錄》第60冊第196頁。
[43]《清實錄》第60冊第1201頁。實錄里還附錄有“弼德院奏事章程”和“軍咨府奏事章程”。
[44]《清實錄》第60冊第1235頁。
[45]顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》第1冊，中華書局1983版，第135頁。北洋時期政府的具體決策情形，可參見該書第379頁以下。
[46]更多具體情形請參見唐在禮：《辛亥以后的袁世凱》（寫于1961年），載杜春和等編：《北洋軍閥史料選輯》上冊，中國社會科學出版社1986年版，第103頁。
[47]馮友蘭回憶，清華無論是教授還是學生，凡是開大一點的會，都照議事規(guī)則進行。清華學生會在請校長羅家倫辭職的時候，遵循議事規(guī)則，贊成議案的或反對議案的都有秩序地依次發(fā)言。這在當時是很少見的。參見《三松堂自序》，三聯(lián)書店2009年版，第382、383頁。
[48]參見謝振民著《中華民國立法史》第九章第七節(jié)“立法院議事之規(guī)則”、《國民黨政府政治制度檔案史料選編》（安徽教育出版社1994年版）及各地的法規(guī)匯編（如《南京特別市市政法規(guī)匯編》初編，1929年版）。限于篇幅，此處不再詳論。
[49]見中國國民黨黨綱和《立法程序綱領》（中國國民黨中央政治會議議決，民國二十二年五月三日送立法院）。但中央政治會議本身的決策水平卻乏善可陳。曾任行政院政務處長的蔣廷黻自述參加中央政治會議的感受說：“盡管我對這一國家最高決策機構(gòu)衷心尊重，但對這種徒具形式的議事程序也不禁好笑。第一，中政會的職掌大部分與行政院重復。第二，中政會人員討論此等問題時，其了解程度遠不如行政院人員。他們的經(jīng)驗一般的說都很差。第三，行政院起草提案的大部分人員都不能出席中政會，因此對提案沒有說明、辯護的機會。”參見《蔣廷黻回憶錄》，岳麓書社2003年版，第187頁。
[50]張瑞德：《詳解蔣介石如何靠手令越級指揮前線部隊》，《近代史研究》2005年第5期。位于南京的中國第二歷史檔案館保存有許多就人事任命請命于蔣介石的報告和批示，參見《國民黨政府政治制度檔案資料選編》（上）第四部分《實際上的權(quán)力核心》，安徽教育出版社1994年版。
[51]李劍鳴指出，從世界史的角度看，現(xiàn)代民主在制度設置上保留了許多君主制和貴族制的痕跡，特別是單一行政首腦、行政特權(quán)、選擇性選舉、分權(quán)與制衡體制、長期任職制度、終身任職的法官和密室決策的方式等，更是與民主的本義背道而馳，從而使民主變成了職業(yè)政治家的統(tǒng)治。古代民主的決策往往以辯論的方式進行，先辯論后表決，整個過程都是公開的?，F(xiàn)代民主把決策活動從露天會場搬到了議會大廈，也進行公開辯論，且允許旁聽與報道。但決策的許多內(nèi)容和環(huán)節(jié)，特別是行政部門的決策，往往以國家機密的名義掩蓋起來。在新生民主國家，行政主導和密室決策的現(xiàn)象更加盛行。參見李劍鳴《世界歷史上的民主與民主化》，上海三聯(lián)書店2011年版，第28頁。具體到中國來說，自然也不例外，甚至可能更加復雜。參閱侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風潮》，中國人民大學出版社2009年版。